刘志：城市基础设施投融资的的国际经验及对中国的启示

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1、刘志：城市基础设施投融资的的国际经验及对中国的启示-- 在上海财经大学的演讲全文 时间：2014年2月19日地点：上海财经大学公共经济与管理学院刘志简介：中山大学学士、南京大学硕士、哈佛大学博士。现任北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任。此前就职于世界银行东亚与太平洋地区可持续发展局，任首席基础设施专家。1994-1995年在哈佛国际发展研究所工作，参与了美、韩、智利等国的城市交通与城市经济研究。1995年进入世界银行，主要从事交通与城市发展部门的贷款业务和行业政策研究。2004-2009年间，任东南亚国家局基础设施业务部主任。曾主持了中国城市交通政策、印度交通部门发展、柬埔寨

2、能源发展、泰国交通能耗等经济部门研究，并对交通与扶贫、世界汽车化、交通经济分析、基础设施建设与投融资、城市财政等专题做过研究并发表论文。今天，我很高兴应上海财经大学的邀请，来讲城市基础设施投融资这个题目。我于去年九月任职于北大-林肯中心，此前在世界银行工作了十八年。在世行主要从事基础设施领域的贷款业务和行业部门研究，包括基础设施投融资的研究。基础设施投融资是世行业务的一个重要领域。在很多发展中国家，基础设施的欠缺是经济发展中长期存在的一个瓶颈，但要发展基础设施，会碰到很多须要慎重考虑的问题，比如，一个发展中国家目前最需要什么基础设施呢？投资从哪里来？投资建设后能否有效运行？维护资金又从哪里来

3、？投资成本如何回收？中国基础设施投资规模大但民间资本利用少世行基础设施投融资的理念，可追溯到1994年世行发表的世界发展报告《为发展提供基础设施》，报告的主要执笔人是现在美国林肯土地政策研究院的总裁格里高里•英格拉姆（GregoryK.Ingram）先生。报告认为，基础设施对发展中国家的经济发展很重要，发展中国家政府应充分利用市场的作用和民间资本的参与，提高基础设施的投融资，改善基础设施的经营管理效率。去年，美国林肯土地政策研究院出版了《发展中国家大都市政府融资》一书，我与英格拉姆先生和另一位研究人员合写了一章，题为“大都市基础设施和资本融资”。我们回顾从1994年到现在这二十年，全球发展中

4、国家基础设施投融资有了很大的发展，尤其是民间资本的进入。相比之下，中国的基础设施投资是规模最大的，但是民间资本投入占总投入的比例明显偏低。今天我们主要讨论城市基础设施，包括电力、电讯、自来水、排水排污、垃圾处理、煤气管道、城市交通设施（比如道路、智能交通系统、快速公交、地铁、轻轨、站场）、对外交通设施（比如机场、铁路、港口）等等。有些基础设施很难区分是为城市或农村服务的，比如电力，既服务城市，又可同时服务农村。基础设施的一个共同特点，就是前期投资都很大，如果经营维护得好，使用期会很长。基础设施建设的资金运作基本上有两条路径，一是通过政府税收；二是在项目上对使用者收费，比如收费高速公路，有了对

5、使用者收费的做法就有了项目投融资的基础。而银行扮演的角色是通过给政府或项目提供贷款，满足基础设施建设需要的大规模投资。从经济发展的眼光看，地方经济发展和城市老百姓日常生活需要基础设施服务，有了必需的基础设施，经济就能运行，并随之增长，政府也获得更多的税收，从而更有财力建设更多的基础设施。从使用者的角度来说亦然，老百姓付费得到了良好的基础设施服务，劳动生产率上升，也会促进地方的经济增长。但是，发展中国家往往处在一个困局，为了发展经济，需要大量基础设施投资，但是当前政府税收和个人收入都很低，可支付能力低。此外，低收入国家缺乏资本市场，要依赖国际资本，包括国际援助。在这种情况下，许多发展中国家选择

6、政府包揽的做法，通过政府（尤其是中央政府）集中调动公共资源，投资建设和运营基础设施。这种现象在计划经济国家就更为普遍了。在发达国家基础设施发展历史中，也常有政府干预和包揽的情形。美国早期大开发时，铁路与许多公路都是私有的，后来，因为网络性的基础设施存在自然垄断的特征，为了在农产品运输中保护农民的利益，政府决定对铁路实行价格管制。有的国家政府希望通过低廉的基础设施服务来达到一些社会目标，比如对城市公共交通实行低票价，导致公交公司运营收入不能回收成本，需要政府补贴来弥补运营亏损。遇到这种情形，有的地方政府就干脆自己包揽公交服务。所以，到了上个世纪八十年代初，全球各国政府在基础设施建设和经营中的角

7、色都较大，在许多国家，基础设施建设资金的90%来自政府，许多政府几乎承担了所有基础设施项目的投资与经营风险。然而，政府包揽的做法，加重了政府的财政负担。政府官僚式的经营方式，也导致基础设施服务效率下降、成本上升，更进一步加重政府的财政负担和增税压力。面对这种状况，英国首相撒切尔夫人率先把一些政府提供的公共服务推向市场，后来许多国家纷纷仿效。再后来，柏林墙倒塌，很多前苏联国家放弃了计划经济，走向市场经济。整个世