城中村改造中土地产权变更及社会保障问题初探

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1、城中村改造中土地产权变更及社会保障问题初探2009.10()1.0-1蜘Andso~ty{I}IJ占缸金城1{7村改造巾土地产权变夏及泣会傑陳阉题初搽李勇摘要城屮村改造是工作不仅关乎城市的良性发展，更是影响社会的和谐稳定•国家土地的二元所有制结构是导致城屮村改造无法顺利开展的根本原因，明晰土地产权则是城屮村改造的核心问题.本文试图综合多方研究成果及各地实施经验，以明晰土地产权及完善社会保障体制切实保护农民权益为111发点，就改造过程中出现的土地产权变更问题进行初步探讨，并提出解决问题对策.关键词城中村改造土地产权社会保障中图分类号:D922.5文献标识码:A随

2、着我国经济的发展和城市改造的不断推进,城市化发展如今迫切需要增加大量建设用地.但是，城中村这一基于土地的二元所有制结构和长期以來实行的城乡二元体制所产生的一种独特社会现象却成为城市化发展进程的巨大阻力•因此，城中村改造必然成为城市化建设的重点问题Z—•所谓城小村，是指分布在城市建设区或规划区,其农村土地已纳入城市的总体规划，且原农村耕地很少或没有,虽其农地和居民早已非农化，但仍保留农村管理体制，使用集体用地，并以村民委员会为组织形式的行政居住村落.有效统筹协调城屮村的改造问题，合理整合城市空间资源，对于社会的和谐稳定及城市的健康和持续发展具有全局性的意义.，问

3、题的提出(一)城屮村的现状及特点城中村是当前我国城市中独特的现象,不仅是沿海大城市，还是内地的中等城市都普遍存在•总体而言，各地城中村都存在以下几个共同的特点:从生活环境状况来看，因缺乏总体规划及配套基础设施，城中村卫生状况具有”脏，乱,差的典型特征，甚至被称为城市的"毒瘤;从社会治安管理来看，因缺乏综合管理，人口流动量大，身份复杂,与城市文明格格不入，是城市的低价生活区;从村民经济收入模式来看，因城中村农地和居民的非农化以及村民的自身能力素质的限制，村民以依靠使用集体用地自建廉租房以收取低价租金作为收入来源,因此形成一种物业出租型经济模式.显然.城中村的问题

4、已严重影响城市化建设进程.（二）城中村改造的瓶颈问题正因城中村存在诸多的复杂特征，导致城中村改造工作因难重重并引发一系列问题.根据我国现行法律，城市所有土地的产权归国家所有，而农村和城郊土地的产权归集体所有.国家土地的二元所有制结构是导致城屮村改造无法顺利开展的根本原因，明晰土地产权则是城中村改造的核心问题•目前，城中村改造中缺少土地产权权属变更的统一规定已造成改造的障碍.城中村改造必然出现土地产权变更问题，而土地产权的变更必然导致村民原有的物业出租型经济模式的改变，如何才能平衡附加在集体土地上的权力，协调好政府和农民的利益?可以说，突破土地产作者简介:李勇,

5、华南师范大学南海校区法学专业本科生.322文章编号:1009.0592（2009）10-322.03权权属问题，切实落实农民权益保障体系,才能从根木上解决城中村改造的难题.二，城中村改造过程的核心问题:土地产权的变更（一）城中村形成的根本原因在于土地的产权界定模糊，土地管理法》第八条明确规定,我国现存国有产权制度和集体产权制度两种形式，即城市实施国有产权制度，农村和城市郊区实施集体产权制度，但现行法律并未对国有土地及集体土地所有权的区分作出明确严谨的界定.'宪法》第九条，十条，《物权法》第四十七条，四十八条与<；土地管理法》第八条的界定内容基本一致，'确定

6、土地所有权和使用权的若干规定》第二章则指出“城市市区的土地属于国家所有，但何谓''城市市区"则无明确说明，这具体是指行政区域范围区?城市规划区?抑或是城市建成区?有学者0认为”应以城市建成区为准，所谓，城市建成区」-般是指本市已进行城市配套建设,具备城市功能，基本连片的区域・'’同样的，对于集体土地只是规定”农村及城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有实际上，何谓“城市郊区''也难以明确界定，单凭片面的认定而无具体法律依据.恐怕在城市化进程不断推进，城市建设需要对土地进行规划及改造，城郊相接的土地变得稀缺之时，必然导致农村集体土地资源

7、的滥用.由于法律对国有土地界定不明确，因此集体对土地的产权界定也显得模糊不清.《宪法》第十条及《物权法》第五十八条,六十条对土地所有权由哪一级集体经济组织行使并无明确的界定，只是笼统地界定为乡（镇），村或村内农业集体经济组织所有,并无明确界定所有权具体的行使主体，而《土地管理法》第八条，第十条等相关条文对此也无进一步的说明，实际上这使所有权处于虚置状态，土地产权主体的多元化必然导致各主体为争夺所有权而发生冲突.另外，《土地管理法》屮规定："任何单位和个人不得侵占，买卖，出租或者以其他形式非法转让土地''，这种相对抽象的禁止性规定在没有具体制度的支撑时，难以切实

8、保障土地产权,也难以使土地产权实现合法