公平和效率视域下近代英国济贫

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1、公平和效率视域下近代英国济贫［摘要］英国是世界福利国家的发源地，英国的济贫因所经阶段不同而特征各异。1601年伊丽莎白济贫法及其后的《居住法》更多地考虑社会经济发展和国家秩序稳定，济贫更关注效率而忽视了公平。随着英国社会贫困问题的严重，政府亦通过了体现公平的斯品汉姆兰制度，但此法仍未能兼顾公平与效率。1834年《济贫法修正案》更是展现了济贫中效率与公平的矛盾交织。20世纪初《养老金法案》的通过，才使英国真正考虑到了济贫的公平与效率相平衡的问题，为英国向现代福利国家转变奠定了基础。［关键词］英国，近代，济贫法，公平，

2、效率［中图分类号］K5［文献标识码］A［文章编号10457-6241(2013)14-0042-0717世纪初，英国政府开始以国家姿态干预社会贫困问题并颁布了一系列济贫文件。在政府的济贫政策下，英国的济贫历经由传统惩贫、救贫到防贫、福利国家的转变。济贫历经了由公平与效率缺失到公平与效率兼顾的转化。关于英国济贫的研究，国外成果颇丰，①分别从不同的角度分析了英国的济贫及福利国家的相关问题。国内学界对济贫法的研究亦有相当成果，②但主要集中在对近代英国的流民问题、济贫法造成的贫富差距、英国济贫院制度及英国福利国家等方面，而

3、从公平与效率的视角研究近代英国济贫法却很少见。本文试图从公平与效率的视角对近代英国济贫浅陈己见，希望能对学界济贫法的研究做些贡献。17世纪是英国由传统农业社会向现代工业社会转型时期，贫困问题亦随社会转型而日益严重。由此都铎王朝及其后的政府开始以国家姿态干预社会贫困问题并颁布了相关的济贫法规。1601年伊丽莎白济贫法的颁布是英国政府以国家姿态关注贫困的开端。然而，此时政府的济贫以发展经济和稳定社会秩序为主要目的，济贫未能兼及公平与效率。伊丽莎白执政时期，英国社会流民问题严重。有数据统计，1616年，设菲尔德城全城22

4、07人中，有725个乞食的穷人，还有140人生活艰难，只要生病两周就有可能成为乞丐，只有100人有能力捐献赈济穷人。英国最大的城市伦敦,其人口增长比任何城市都要快ol524年，伦敦人口6万，1559年为9万，到1625年竟达22.4万人。①对于伦敦的流民情况，现代社会史作家阿萨•勃里格斯说：'‘伦敦的外来移民中，至少有1/3仅能勉强维持生存。”“这座城市有可能成为全国的犯罪、骚乱与疾病的中心，使人怀有恐惧感。”②随着流民问题的严重，伊丽莎白一世逐渐认识到，“是整个社会而不是专门的宗教团体应该救济年迈、生病或无法抗拒

5、灾难而致贫困的人”，③并于1601年颁布“济贫法”。规定：由教区给那些有工作能力的穷人提供就业的机会；惩罚有工作能力而不愿工作的穷人；对丧失工作能力的老、弱、病、残等贫困的人提供如亚麻、毛织物等生活必需品；给父母无抚养能力的儿童提供学徒的机会。④然而，与现代社会把济贫视为穷人权利和实现社会公平与正义不同，旧《济贫法》则把贫困归于个人原因，把解决贫民及贫困问题看作维护社会安定的必要手段。'‘都铎王朝经济统治的主要目标是安全而不是繁荣。”⑤18世纪的经济史学家索罗尔德•罗杰斯说：济贫法"救助贫困无助者的冲动仅仅是环境压

6、力之下自然的、不可避免的选择，而不是由于善心的指引”。⑥1888年，悉尼•韦伯指出：“三百年前,由于害怕那连绞刑也消灭不了的'健壮的乞丐群'，明智的塞西尔想出了建立普遍的贫民救济制度的办法，即扣除一部分租金和利息来救济那些不能直接享有它们的人。”⑦因此，当时的英国政府承担社会救助责任是勉强、有限和被迫无奈的。赖特森在总结16、17世纪英国的济贫法时说：“济贫法提供了救济，规定了纪律，表达了社区的公共责任，然而它却暗藏着社会差距和不公正的因素。”⑧《济贫法》中救济的穷人都是在本教区生活多年的人，而很少对不属于本教区的

7、贫民进行救济。⑨不但如此，为了限制流民及贫困人员到处流动，1662年，斯图亚特王朝通过了《居住法》(SettlementAct),规定：穷人只有在他的出生地才有可能得到救济。若非出生地的流民及贫民，每个教区有权将其驱逐并限其40天之内出境，以免增加本地济贫负担。⑩从《居住法》的内容可见，政府实行此法的主要目的是为了维护社会稳定，减轻政府的济贫负担，因而此法并未能真正解决当时的贫困问题。这违背了济贫法本应有的公平内涵。而且，随着圈地运动和产业革命的进行，英国农村出现了大量剩余劳动力，然由于《居住法》的限制，这些剩余劳

8、动力只能依赖于教区，靠教区提供的微薄救济金度日，而不能到城镇中做工，这种状况不能适应资本主义工业革命迫切需要大量自由劳动力的要求。对此，正如威廉•皮特曾在下院指出:“居住法阻碍了工人到他可以根据最有利的条件出卖其劳动力的市场上去，同时也阻碍了资本家雇佣那能为他所投的资本带来最高报酬的能干人。”{11}《居住法》因其未能切实解决英国的贫困问题及不能适应工业对劳