对英国新济贫法

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1、对英国“新济贫法”的探讨英国的济贫法（the Poor Law）是指对贫困者进行救济的法律。它始于1601年伊利莎白女王颁布的济贫法，到20世纪40年代被有关公共福利制度的社会立法所取代。在英国济贫法存在的300多年中，1834 年制定的“新济贫法”占有很重要的地位，它的颁布和实施对英国的历史进程产生了很大影响。目前，我国学术界对“新济贫法”的研究仅限于它建立了“穷人的巴士底狱”一方面，这是很不全面的。本文试图在前人研究成果的基础上，对“新济贫法”产生的原因、制定和实施过程以及它的影响做一较全面的探讨。一    16—17世纪是英国历史上封建社会向资本主义社会过渡的时代，也是英

2、国历史上流民充斥的时代。面对因圈地运动而产生的大量流民，都铎王朝曾试用过两种补救办法，一是制定法规阻止圈地，二是制定“惩治流浪者的血腥法律”〔1〕。第一种方法以无效告终， 有关限制圈地的法令从未得到过有效的执行。第二种方法则更加深了对失地农民的迫害，并引起农民的强烈反抗〔2〕。在这种情况下，为稳定社会秩序、 巩固都铎王朝的统治，亨利八世和爱德华六世在位期间曾在实行“血腥法律”的同时又制定了救济贫困者的政策。1558年伊利莎白女王即位。她认识到有必要用法律的力量来解决流民问题。伊利莎白女王先后制定了一系列有关救济穷人的措施，并在此基础上，于1601年颁布了英国历史上第一部专门的济

3、贫法。该法令明文规定教区应在其所辖区域内建立济贫院以救济那些年老体弱、丧失劳动能力的穷人，为他们的孩子提供免费的技术培训；并有责任为强壮的穷人安排工作；治安法官负责征收济贫税，监督、检查济贫法的执行情况〔3〕。以1601 年济贫法为基础，在英国逐渐形成了以征收济贫税、建立济贫院、实行教区安置为主要内容的一整套济贫制度，其目的是对穷人进行一定程度的救济并兼以管理和疏导。这种具有社会保障性质的济贫制度的实施，使流民问题大为缓解，保证了社会的稳定，为产业革命的进行创造了条件。但是，到19世纪上半期，随着产业革命的扩展，日益强大起来的工业资产阶级开始对现行的济贫制度表现出强烈的不满，认

4、为这种济贫制度已不再符合自己的利益和愿望了。在他们看来，现行济贫制度存在着下述弊端：    第一，由于没有建立全国性、全郡性的管理和监督机构，济贫工作相当混乱。从1601年第一部专门的济贫法颁布以来，济贫工作一直是按传统惯例由教区来负责进行。在济贫税有限的情况下，各教区都不愿负担过多的穷人，治安法官往往根据“住所法”〔4 〕的规定把在本教区未住满40天的穷人驱逐出境，因此，形成了教区各自为政的混乱局面。另外，教区在对济贫工作管理的过程中也有严重缺陷。按照惯例，像监理员这样的基层济贫工作人员是从固定住户中选举产生的，任期一年，无报酬。但是，贵族和富人宁可交罚金也不愿干这种工作。于

5、是，具体负责济贫的差事便落到农民或小商人身上。农民和小商人自身是生产劳动者，几乎没有空余时间处理公务，结果敷衍了事的情况极为常见。再加上这些负责具体济贫工作的人文化素质较低，又没受过有关公共管理方面的训练，在缺乏健全的监督制度的情况下，滥用、贪污济贫款项的现象也屡见不鲜〔5〕。 济贫工作中缺乏统一管理和监督而造成的混乱局面是工业资产阶级首先不能容忍的。    第二，济贫院变成了贫民收容所。按照伊利莎白时代的济贫原则，各教区所建立的济贫院（或称贫民习艺所）只收容老人、病人和孤儿。但是，1795年以后，“不仅终止了贫民习艺所的增设，而且助长了旧习艺所性质的改变。”〔6〕在济贫院内，

6、老人、病人、 孩子和有劳动能力的人混杂居住，济贫院变成了收容所。这种状况既不便于管理，又使济贫开支大幅度增加。    第三，济贫开支过大。据记载，在18世纪中叶，用于济贫的开支每年约为70万英镑，1790年增加到每年约为200万英镑，到1800 年猛增到近400万英镑，1819年达到最高峰，超过了700万英镑〔7〕。 这以后济贫开支稳定在平均每年为500万英镑左右。但从19世纪20 年代中期以后济贫开支又开始增加，1830—1831年间用于济贫的开支总数达680 万英镑，其中至少有300 万英镑是用于救济英格兰东南部地区的农业劳动者〔8〕。如此巨额的济贫开支在国家财政收入中占了

7、相当大的比重， 影响到国家的财政收入，并引起纳税人的普遍不满。    第四，旧济贫法阻碍劳动力自由流动。1662年，针对穷人流浪干扰正常的社会生活的情况， 英国政府制定和颁布了“住所法”。 它是对1601年济贫法的补充，对教区应救济什么样的穷人做了明确规定。依照1662年“住所法”，穷人只能在他的出生地才有可能得到救济。随着新的圈地运动的进行和产业革命向农村的扩展，农村中出现了大量的剩余劳动力。但由于“住所法”的限制，这些剩余劳动力只能依赖于教区，靠教区所能提供的微薄的济贫金度日，而不能到城