下位法与上位法相抵触的解决之道_许安标

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1、依法行政YIFAXINGZHENG编者按：行政法规与法律不一致如何解决？地方性法规与法律、行政法规相抵触如何解决？人大、法院和行政机关在这些法律规范的冲突中应当发挥什么样的作用？国家行政学院法学部、国家行政学院行政法研究中心举行第二次法律规范学术研讨会，对纵向冲突及其解决进行了深入研讨。本刊辑录专家学者观点，以期引起大家进一步关注。下位法与上位法相抵触的解决之道许安标等解决法律规范冲突的原理个统一的多民族国家，这个政治特点决定了立法权在行使上更多地强调集中。中国地域辽阔、人口众多、经济社会发展不平衡。在中央拥有一定立法权的情况下，还要赋予地方更多的积极性、主动性

2、和创造性，赋予地方立法权。基于这样的背景，我们对中央和地方立法权限的认识也在不断深化。第一，1982年宪法对立法权限的规定是最基本的——全国人大及其常委会行使国家立法权。其中，规定全国人大制定刑事、民事、国家机构方面的基本法律，全国人大常委会制定除全国人大制定以外的其他法律。还有一项规定就是，各省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本地区的具体情况和实际需要，在同宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，可以制定地方性法规。许安标全国人大常委会法工委国家法室主任：第二，从地方立法权限来看，对地方性法规一、宪法和立法法对中央和地方立法权限的内容作了明确，这主要是三个方面

3、：一是地方划分的基本规定的实施性立法就是对国家的法律、行政法规的规中国的立法体制有两个基本特点。中国是一定进行细化；二是自主性立法，后来将其概括为482012・5依法行政YIFAXINGZHENG地方性事务立法；三是先行先试，中央没有立法时，应当报请全国人大常委会和国务院备案。对报上地方可以先行先试。但是，中央一旦立法，地方来的规范性文件，过去实践中曾进行过普遍的、要服从中央。全面审查，但立法法之后，采取了一种更加灵活、第三，单行法律对中央和地方的立法权限进有效、根据一定时期集中反映一定问题、有针对行划分。这里表现最为明显的就是行政处罚法、性地选择相关法规进行审

4、查。二是被动审查，除行政许可法和行政强制法。法定的国家机关、国务院、中央军委、最高人民二、中国中央和地方立法权限划分的特点法院和最高人民检察院和各省、自治区、直辖市第一，对中央立法权限没有严格的限制。中的人大常委会可以提出书面审查要求以外，其他央立法权限的大小更多的是取决于中央立法能力国家机关、企事业组织、公民、法人也可以提出的大小和中央立法的意愿。从全国人大行使立法审查建议，要求全国人大常委会启动审查程序。权来讲，国家立法权是没有范围限制的。专属立第三种是集中解决。中国统一领导具有相当法权之外的事项，全国人大及其常委会是享有优的优势，在解决中央和地方立法的纠纷

5、上有优势，先立法权的，如教科文卫体、社会管理、环境保可以很快促进地方自行纠正解决问题。护这类事务。全国人大及其常委会一直在进行这方面的立法。第二个特点是对地方立法权限有严格明确的限制。一是对已全国立法的领域，地方开展立法要遵循不抵触原则。二是地方立法不得超越立法权限。《立法法》颁布后，从地方性法规来看，凡是越权立法也属于撤销的对象之一。从这两个特点来看，我们的划分是比较单向的，主要在于限制地方立法权限。三、中央、地方立法权限冲突的解决正是基于中央和地方立法权限划分的特点侧重限制地方的立法权限，所以冲突的解决主要是纠正地方与上位法相抵触、越权立法的行为。这种冲突解

6、决的指向不是中央侵犯了地方的立法权，任进国家行政学院法学部教授：而是地方有没有越权立法、有没有和上位法相抵宪法规定国家机构实行民主集中制，实行在触。所以，主要解决方式可以概括为以下三种。中央统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性第一种是法规清理。这个形式可以概括为自的原则，体现在立法领域就是，全国人大及其常我批量解决立法冲突。在国家层面，改革开放以来，委会行使国家立法权，地方行使一定的立法权。我们进行了两次全面的法规清理。地方层面也进民主集中制对于纵向的法律规范的适用及冲突解行了几次专项清理，主要是行政处罚法、行政许决起到决定性作用。可法、行政强制法出台后进行的

7、相应清理。在我国，主要有三类地方制度：一般地方根第二种就是备案审查的方式。备案审查采取据宪法、地方组织法，民族自治地方根据宪法、主动审查与被动审查相结合。主动审查就是地方民族区域自治法，特别行政区根据两个基本法，立法机关制定地方性法规，通过之后30日之内，实行不同的地方制度，立法权限及其与国家立法2012・549依法行政YIFAXINGZHENG的关系也不一样，名称分别叫地方性法规、自治但至今尚没有见到实例。立法法第91条还规定条例和单行条例以及特别行政区法律。全国人大专门委员会审查行政法规后，可以提出一个书常委会比较新的提法是，第一，宪法不说是法律面审查意见给

8、国务院，国务院可以提出修