公关与广告国际论坛专镐

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2008公关与广告国际论坛专镐危机管理与突发事件报道李建新晋斌作者：李建新：上海大学影视学院新闻传播系职称：教授新闻传播学博士后。晋斌：山西省委宣传部地址：中国上海上海市延长路149号。邮编：200072。电话：021—3603345013764354446电子邮件：E-mailljx9499@sina.com1 摘要：突发事件越来越有常态化的趋势和可能。突发事件的报道自然成为新闻报道值得研究和探讨的一个课题，也是危机管理中一个重要的课题。本文从研究突发事件的报道入手，提出并论证了在突发事件的报道中要体现媒体的责任；突发事件的报道要力争以我为主、先入为主；突发事件的报道要有利于党和政府形象的塑造；突发事件的报道应该步入制度化、法制化的轨道；突发事件报道要注意的细节等5个方面的问题。论文结合了国家的有关条例、学界的研究成果和山西省的具体落实情况等三个方面的内容，有一定的理论创新价值和现实指导意义。关键词：突发事件、新闻、报道、法制、责任CrisismanagementandBreakingNewsReportingAbstract:Breakingnewsisbecomingmoreandmorenormalized.ThusbreakingNewsReportinghasnaturallybeenatopicworthytobestudiedanddiscussedinthefieldofnewsreportingandcrisismanagement.Thepaperstartswiththestudyofbreakingnews,anddemonstratesfiveproblems,includingthatmassmediashouldtakeitsresponsibilityinthereportofbreakingNews.Thereportofbreakingnewsshouldbepreconceived.Thereportofbreakingnewsshouldbebenefitialtobuildtheimageofpartyandgovernment.Thereportofbreakingnewsshouldbeinstitutionalizedandlegalized.Thedetailsofthereportofbreakingnewsshouldbenoted.Thegovernmentrelatedregulations,academicresearchresultsandthespecificimplementationinShanXiprovincearecombinedinthepaper,whichhasthevalueoftheoreticalinnovationandpracticalsignificance.KeyWords:Breakingnews,news,report,legalinstitutions,responsibility2 危机管理与突发事件报道天灾人祸是人类无法抗拒的事件，也是必须面对的自然事件。这些事件的发生带有明显的不可预测性和突发性，而且一旦这样的事件发生，它的危害是极其巨大的。如2008年初中国南方地区发生的“50年一遇”的雪灾，3月14日发生在西藏拉萨的暴力事件、5月12日发生的四川汶川的大地震、7月发生在上海的袭警案、昆明的公共汽车爆炸案等，莫不如此。因此，如何进行危机管理，如何进行突发事件的报道就成为了有理论意义和现实意义的课题。加之，随着地球生态的破坏和人类生存环境的逐步恶化，突发事件的发生有经常性、常态化的趋势，进行突发事件报道的研究、提高突发事件报道的水平刻不容缓。事实上，人类寻找与自然抗争的脚步一刻也没有停止过，包括如何进行危机管理和如何对付突发事件。总结多年的经验和教训，我国已经在这方面形成了一个比较有系统性的操作体系，中央和地方政府分别出台了相关法律和条例、办法等。《中华人民共和国突发事件应对法》中规定：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。突发事件的一个显著特点是“突然”和由此而衍生的一系列非常规特性。突发事件多为负面事件，天灾人祸、暴殄天物、生离死别等等，小则事关个人生命财产，大则涉及国家的存亡和人类的命运。因此突发事件最具有新闻特征，是媒介应该责任关注的事件。就突发事件的应对，世界各国有不同的方式，我们国家实行的是“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”从理性和原则上讲，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。在本文写作之前，笔者到山西省进行了实地调研，从该省制定的应对突发事件新闻报道的原则和具体操作中，寻找到了一些媒介在报道突发事件中的要旨。1突发事件的报道要体现媒体的责任媒体利用人们对突发事件的关注而进行大量和深入的报道固然能够吸引人们的注意力，但如何进行报道却值得思考和研究。单纯的追求所谓的阅、听、看和点击率很不可取，把责任意识放在首位是正确的选择。过去当大事发生的时候,一些人总是设法去看外国的报道,认为他们的视角更加客观,但通过西藏事件之后,国人终于看清了西方媒体虚伪的一面,他们中很多人都是在“为我所用”,他们对西藏事件报道的拙劣表现完全颠覆了他们一贯标榜的“客观真实”的传播者的形象。但在这个问题的背后也折射出我们的媒体在信息传播过程中的不及时以及媒体责任的不到位。在有的时候甚至是许多时候，媒体报道所反映和体现出来的不单单是媒体的责任，更多的时候恐怕也有政府部门、新闻管理部门、媒体自身等多方面的责任。在我国现有的体制下，突发事件的报道虽然是媒体自主的行为，但它却有非同寻常的政治意义。对内代表着一个政府的责任，对人民负责，满足公民的知情权，动员组织各方面的力量进行危机应急和3 救助；对外反映一个政府的责任，主要在于塑造国家的形象、体现民族的精神风貌。媒体有责任根据不同的传播对象进行有的放矢的报道，在尊重他们的历史、文化、价值观念、思维习惯、接受方式、关注重点、阅读兴趣等若干方面的基础上，靠责任和新闻传播职业精神的恪守，公开、及时、准确的报道。在新中国成立以后到改革开放之前的几十年间，媒体对突发事件的报道基本是在严格的掌控和管理下进行的。一些内容特别是比较敏感的内容，公开有限、披露滞后、甚至是不报或者瞒报。如1976年的唐山地震，1994年3月31日的千岛湖事件，2003年的SARS事件，2005年11月松花江水污染与哈尔滨水荒事件等，由于在处理和报道中出现了种种的问题，给当事者、受难的人民和社会造成了伤害，并被外界所利用，严重损坏了中国的形象。改革开放以来，特别是从2008年5月1日起中华人民共和国政府信息公开条例正式颁布实施以来，党和政府积极推进信息公开，加快了新闻改革的步伐，对突发事件的报道有了法律意义上的保证和要求，对媒体而言则是兼具责任、权利和义务。为此，山西省委宣传部拟订了《山西省突发公共事件新闻报道工作实施办法》，（以下简称《办法》）对突发事件的报道进行了明细的阐释并提出了具体的指导意见。首先是归口管理。他们认为突发事件的新闻报道是突发公共事件应急处置的重要内容，要在省委、省政府的统一领导下，在突发事件处置主管部门统一指挥下进行。省委宣传部、省委外宣办（省政府新闻办公室）负责组织协调。要求是要及时掌握信息，分析舆情、加强与处置事件的政府主管部门的沟通协商，提出新闻报道意见，组织指导新闻报道，协调解决新闻报道中遇到的问题，重大问题和把握不准的问题要及时向省委请示报告，有关部门要依照有关规定主动配合新闻宣传部门做好新闻报道工作，并对新闻报道提出建议，对新闻稿内容进行认真审核。按照国家的有关规定，他们还尝试并努力建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。使每个不同的行为主体承担相应的责任。2突发事件的报道要力争以我为主、先入为主在网络时代，媒介生态发生了巨大的变化，任何坏消息的传播会很快很广泛，而对它的控制会很难很不可能。负面新闻受关注的程度较之正面新闻大，因此，境外记者和海外媒体为了媒体的利益或者职业敏感的驱使，总是千方百计、胶尽脑汁地寻找和报道负面新闻。在负面新闻的传播方面，堵是堵不住的，与其堵不如主动出击，以我为主、先入为主，靠及时、准确的信息传播把握舆论的导向，对一时难以完全搞清楚的事件，可采取先发消息逐步深入的办法。切不可出现信息的真空，否则就会给谣言和各种小道消息留下可乘之机。我们对于突发事件的报道，既是为了信息的及时公开，作为媒体的责任和使命，也在寻求一种突发事件从“危机”到“转机”的方式方法。报道天灾人祸是新闻记者责无旁贷的使命，在处理这个敏感题材的时候应该注意两个方面：第一，尊重公民的知情权，这是公民不可剥夺的权利；第二，应该允许媒体有不同的声音。信息和声音只有公开传播才能引起社会重视，形成舆论，引起有关部门的重视，最终导致问题的解决。“3.14”西藏暴力事件发生后，由于我国政府出于保护外国记者等原因，请出了外国记者，同时也没有及时向外界公布事件的内幕，从而导致了西方媒介对该事件的种种猜忌，打开了一些西方人士胡言满天飞的话匣子，严重损坏了我国政府的形象，给当时还处在奥运筹备和火炬传递关键阶段的北京奥运会的组织工作带来了不少的麻烦。相隔不到两个月，面对5.12汶川大地震，我们的媒介选择了信息的及时发布，在把事件的真相告白天下的同时，还主导了舆论，并且是随时更新消息，坚决地进行信息的及时发布，使“真相跑在了谣言前面”，彻底地打了一场新闻的保卫战和反击战，我们不仅赢得了新闻报道的主动权，还为政府和国4 家的形象增色添亮。山西是一个突发事件比较多的省份，怎样在新闻报道中处理这些突发事件事件，关系到该省的形象。《办法》规定，在突发事件发生以后，新闻领导部门和新闻业务部门要立即启动新闻应急机制，省委宣传部要立即派专人赶赴事发现场，同时商请人民日报、新华社的驻站记者和省内主要媒体的记者赶赴现场。省委宣传部应商请省政府事件处置工作领导组及有关处置部门在最短时间内签发事件第一消息。报道事件发生的时间、地点、原因、伤亡情况和政府的态度及正在采取的措施等。要求事件处置领导组要带领人民日报、新华社等媒体的记者参加相关会议，及时了解事件处置的相关信息，及时组织刊发新闻稿件。《办法》还要求在事发地成立事件新闻中心，接待采访记者，建立滚动发布最新事件信息的新闻发布机制，派有关人员到新闻中心发布权威信息，并解答记者提出的问题，为记者的采访提供必要的条件。要求多方要加强沟通和配合，加强正面的引导。同时，有关人员应组织人员昼夜监视网上的舆情动态，随时做好网络媒体和其他新媒体的应急报道准备。3突发事件的报道要有利于党和政府形象的塑造2005年11月21日到25日，由于吉林石化公司处理发生在本厂厂区的爆炸不当造成了“苯泄露”而产生了一系列的后续问题，这也是哈尔滨水荒事件的起因。如果哈尔滨市政府有丰富的应对突发事件的经验并善于利用新闻媒体，及时公开事件的真相，问题的发展不会背向而去。香港《卫报》11月23日发文说：面对危机，媒体是无所不能也是无所不及的。各种各样的信息源媒体都会采用，所以这个时候，政府作为公共危机最主要的处理方，如何最大程度地向媒体提供有用的信息不啻是一个最好的方案：发挥的好，可以起到巧用“外力”的作用，即把媒介的力量转变为从危机到转机的力量。CNN的消息：“哈尔滨900万城镇居民中蔓延的恐慌主要是因为政府官员在针对潜在的健康威胁而发布信息的时间太过于延误。”“该次水危机事件已经演化为中国政府的公共关系的灾难事件，因为在事件发生后的第10天才向公众通报已经逼近的水污染信息”。与此类似的情况在过去经常发生，“家丑不可外扬”是一块遮羞布。其实，封锁、隐瞒、捂盖新闻的做法不仅不能遮羞，反而是欲盖弥彰。根据国家的有关法律和条例，在突发事件发生后，有关部门应该紧急行动起来，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，采取应急处置措施。可能采取的措施有：（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。《办法》要求媒体在报道突发事件时要及时主动、准确把握，正确引导舆论注重社会效果，防止报道失实和不负责任、消极有害的炒作渲染，杜绝可能激化社会矛盾、诱发不稳定5 因素的报道，严禁传播歪曲事实、造谣滋事、煽动群众偏激情绪、制造社会恐慌气氛等各种有害信息。突发事件的报道要坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主的方针，要报道党和政府对人民的关心，报道党委和政府所做的工作，报道社会各界的积极反映和行动，要牢牢把握正确的导向。要按照内外有别的原则改进和加强对外报道，各新闻单位要注意采用新华社播发的消息通稿或由省委宣传部提供的新闻稿。1986年4月26日，前苏联发生了切而诺贝利事件，由于政府的隐瞒和媒体的错误报道，不仅造成了大量人员伤亡和财产损失，而且严重伤害了公众对苏联党和政府的信任，被西方媒体借机大力炒作，动摇了苏联政权的根基。在伊拉克战争中，美军对伊拉克战俘的侮辱和残害使美国多年打造的“自由、人道、人权”根基坍塌，美国及其价值观的国际影响下降到了最低点。在说明突发事件及其报道有着相当重要的意义和作用，它比通常的新闻报道能够更直接、更具体、更详细地体现出国家的形象和政府的责任。此外，对应该报道而又对有些情况吃不准的事件，可先进行简明的报道，对没有弄清的原因告知“原因正在调查之中”，并讲明会对此进行连续、深入的报道，同样是信息的及时披露，同样会赢得受众的理解和谅解。4突发事件的报道应该步入制度化、法制化的轨道我国是个地域辽阔、人口众多的大国，这里或那里出现这样或那样的突发事件在所难免。从纯专业的角度讲，突发事件给媒体提供了很好的报道选题和素材。但从危机管理的角度来看，它对媒体及其管理者而言是一次综合水平的测试和考量。把突发事件的报道置于制度化、法制化的筐架之内，是搞好突发事件报道的前提和必要条件。制度是组织人类共同生活、规范和约束个体行为的一系列规则。因此，制度也可以说是一个社会的游戏规则，是决定于人们的相互关系而人为设定的一些制约。（道格拉斯：制度、制度变迁与经济绩效。上海三联书店，1994年）。在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。在突发事件的报道中，法律的目的不是取消或者限制新闻自由而是维护和扩大新闻自由。自由是做法律所许可的一切事情的权利。其实，突发事件作为新闻报道的一个类别，它应该且能够遵循的制度和法律不在少数。除了过去颁布的有关制度和法律外，近期开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》应当是新闻报道过程中恪守的条律。突发事件应对法规定：有（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的要被追究法律的责任。乍一看，其中与媒介直接相关的只有不到两条，但仔细一想却发现它与媒介是完全关联的。最浅显的道理是，当突发事件发生的时候，所有的人首先应该成为救援人员，在大灾大难面前，救助罹难者是第一位的，记者的工作和新闻报道要服从和让位于救助。就信息公开条例而言，既然突发事件发生的频率越来越大，发生的范围和领域越来越广，次类信息的公开就应该遵循以下的原则：第一，突发事件已经成为常态，那么公开也应该成为常态，保密只能是例外；6 第二，既然公开是常态，那么早公开要好于晚公开；第三，由自己公开要强于由他人公开；第四，公开要讲究艺术，内外不能完全相同；第五，公开应该有利于问题的解决，人心的安定和社会的安稳。第六，公开要依照新闻宣传的制度，要遵守宪法和法律。由于各地的具体情况不尽相同，因此在贯彻执行的过程中必然要考虑和结合本地的实际。就这些问题，《办法》给出了具有可操作性的指导意见，并在“新闻发布”、“新闻纪律”两个条例中细化。5突发事件报道要注意的细节突发事件包括的类型比较多，就其性质而言，它属“家丑”。但山西省的经验告诉我们，“家丑”一定要外扬，且要合乎原则、合乎规律、合乎程序地公开、及时地外扬。这是新闻报道面对突发事件惟一正确的选择，也符合党和政府的有关规定，是被实践证明过的确实可行的手段和方法。在具体的操持上，山西省列出了如下几类：暴雨、雷电冰雹、洪涝水灾、干旱高温、低温冷冻、大风大雾、沙尘雪灾、森林草原火灾以及山体滑坡、泥石流、地震等自然灾害事件，新闻媒体可根据各级气象、国土资源等行政主管部门的预报、警报和通报及时报道。灾害造成的人员伤亡、经济损失等重要数据，应送有关主管部门审核。飞机坠毁事件、重（特）大铁路、公路、水上交通事故，建筑物坍塌事件、矿山采掘恶性事故，重（特）大火灾及其他特别重大生产安全事故，主要媒体可根据省行政主管部门的通报及时报道。事故造成的人员伤亡、经济损失等重要数据，应送有关部门审核。涉及事故原因和责任问题的深入报道，应听取有关主管部门的意见。省内发生的5级以上（含5级）的地震，新闻媒体可根据省地震局的通报及时编发消息。地震造成的人员伤亡、经济损失等重要数据，应送省级以上地震主管部门审核。5级以下地震原则上不作报道。省内发生重（特）大煤矿事故，新闻媒体可根据省直有关部门和市、县的通报及时编发消息。重大疫情等公共卫生事件，新闻媒体应根据省卫生厅及卫生厅授权的市级卫生行政部门的通报及时报道；重大动物疫情，要根据农业厅及农业厅授权的市级畜牧兽医行政管理部门的通报及时报道；重大环境污染和生态破坏事件，要根据省环保局的通报及时报道；其他可能产生重大危害的公共安全事件，要根据省级行政主管部门的通报及时报道。新闻稿件涉及事件造成的人员死亡、经济损失等重要数据，用送有关主管部门审核。对事件的深入报道，要听取有关主管部门的意见。纵火、投毒、爆炸、劫机、劫船等重大刑事案件，原则上只安排中央和省主要新闻媒体采访报道，稿件分送负责案件调查的公安部门和负责处置事件的省政府主管部门审核。此外，《办法》还对涉及外国驻华人员、在华外商、外国留学生、外国游客、港澳台同胞发生的重大突发事件；涉及民族、宗教、人权、“民运”等问题的重大突发事件；涉及一些邪教的重大突发事件；涉及社会骚乱、群体上访、非法集会和游行示威、罢工罢课、民族宗教冲突、囚徒暴狱、警民军民冲突以及银行挤兑、挤提等重大政治性、群体性事件等一系列的突发事件的报道进行了分类的指导。对涉及危害国家安全、损害国际形象的突发公共事件，涉及军队和武警部队事件的报道进行了明确的规定，使新闻报道有了翔实的指向和依据。《办法》还提出了特别重大、复杂、敏感的事件和案件的报道指导意见，核心的内容是由省委宣传部协调新华社统一发布消息，原则上不接受境外记者的采访。在境外媒体对本省发生的突发事件有歪曲和不实报道的时候，宣传和外宣部门应视情况及时组织对外报道，并作出必要的澄清和驳斥。7 从《办法》颁布实施以来的情况看，它不仅起到了积极正面的效果，也贴合了中央的精神、符合新闻传播的客观规律，能够指导具体的突发事件的新闻报道，也很对口广大受众对这类新闻的需求。从《办法》实施以来该省对几起煤矿、公路交通事故等突发事件的报道来看，及时和时效性强了，拖沓滞后的报道少了；真实性强了，虚假报道少了；报道的法律意识、职业意识体现出来了，捕风捉影、率性而为的情况少了；新闻部门等相关部门敢于直面问题、现场及时处置问题的多了，顾左右而言他，敷衍塞责的少了；新闻工作者的大局观和责任意识增强了，个人和部门利益淡化了；通过突发事件报道而形成的凝聚力、向心力和奉献精神增强了，单兵作战、各自为阵、少相往来的情况减少了；新闻队伍的风貌和工作能力提高了，工作的效率凸显出来了。从这一点出发，《办法》既是能够有效指导突发事件报道的地方性法规，也是能够开掘新闻工作者工作思路、提高新闻工作者的认知境界、提升新闻工作者业务水平的好范本。参考文献1《中华人民共和国突发事件应对法》。2《中华人民共和国政府信息公开条例》。3《山西省突发公共事件新闻报道工作实施办法》。4贺文发.突发事件与对外报道.北京:中国传媒大学出版社,2008年2月.5ChineseCityinChaosasWatertobecutoff,Guardianunlimited.6ChinawarnsRussiaoftoxicslick,CNN.com,November24,2005,Thursday.8