新形势下水库移民管理初探

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1、新形势下水库移民管理初探水库移民是根据国家国民经济建设与社会发展需要，开发利用水资源兴建水库工程而引起的较大数量、有组织的人口迁移及其社区重建活动。一般而言，水库移民是经过政府动员并负责安置的非自愿移民，是为国家和民族利益做出一定牺牲的特殊社会群体。在当前“以人为本”建设和谐社会的大背景下，面对新的形势，结合移民实践，分析研究水库移民出现的困境和问题，初步探讨新形势下水库移民管理与创新。1　水库移民管理纵横比较1.1　水库移民管理横向比较-10-国际上，水库移民政策可归纳为两类：第一类，是以美国和德国等西方发达国家的移民安置政策为代表，主要采取平等协商的方法，辅之以公益征收的强制手段，保证

2、国家基本建设对土地等不动产的需要。移民获得补偿金后在政府指导下自行选择去向，其立法重点是强调水库移民补偿的协商性与公正性，不在于库区经济发展和创造新的就业机会上，工作重点在房屋建设上，而不是社区新的就业机会和土地制度。第二类，以非洲和亚洲等部分发展中国家的移民安置政策为代表，主要采取以命令和服从为特征的行政手段。非洲各国政府把移民安置工作纳入国家总体发展规划，由于综合国力较弱、市场经济不发达，移民普遍有一种强烈的群体生活感，要求与其邻居和亲属住在一起，因此多数采用社区整体搬迁、移民集中安置方式，移民补偿政策主要强调移民搬迁后的基本生存问题，土地是移民安置和补偿的重点。国外水库移民管理体制，

3、因国家经济发展程度不同存在较大差异。其中，发达国家如美国、日本等比较注重立法，重视移民权益保护，国家专门机构实行宏观管理，由项目开发部门负责实施，采取市场化管理手段，移民补偿标准较高，一次性补偿到位，效果较好；发展中国家如埃及、印度、土耳其等主要靠国家机构协调、地方政府参与，实施计划管理，移民补偿标准不高，但通过实施多种配套措施，移民安置较稳定。前苏联采取政府负责、计划管理、合理补偿和调配资源等措施，也能顺利完成移民安置。1.2　水库移民管理纵向比较各国水库移民政策可分成两个阶段。80年代以前为单纯补偿、救济阶段，移民安置依赖政府补偿，不鼓励移民自食其力。80年代以后为第二阶段，以世界银行

4、于1980年制定的资助项目中处理非自愿移民的政策为标志。这是世界银行首次制定专门指导移民工作的政策。并在随后逐步修订、完善，强调了“开发计划”；因为打破了移民原有的生产体系和生活方式，所以移民计划不能仅是一个单纯征地、赔偿计划，而应该成为完整的开发计划，帮助移民重建生产基地。纵观我国水库移民历程，大致经历了1950－1957年，1958－1978年，1979年至今3个历史阶段。在中国水库移民管理领域，过去由于长期受计划经济体制束缚，传统的水库移民管理基本是以政府行政监督为主，特别是20世纪50年代末至70年代末期间兴建的大批水利水电工程项目，由于受“左”-10-的思潮的严重影响，片面强调抓

5、工程建设，忽视移民安置工作，移民安置规划大多限于淹没损失调查和补偿投资估算，侧重单一的补偿补助和移民搬迁建房，而忽视生产安置措施和生产出路安排，主要靠行政手段，强迫命令来完成移民安置；侧重搬迁建房，忽视移民的生产出路和土地承载能力问题，致使移民的生产生活多年未得到恢复，出现了不少遗留问题，一定程度上制约了中国水利水电事业的发展。经过数十年探索，20世纪80年代，我国水库移民工作者正式提出按照移民工程理论与方法进行水库移民安置规划设计与实施管理，国务院还确定了开发性移民方针，从而使水库移民管理工作进入到依靠科学管理的新阶段。20世纪90年代，长江三峡工程、黄河小浪底工程等一批大型水利水电工程

6、相继开工建设，随着现代管理理论和信息技术在工程建设领域的推广运用，对水库移民安置管理提出了新的要求与挑战，水库移民工作迫切需要由社会中介机构实施独立、公正、科学的监督管理，黄河小浪底工程等一批大型水利水电工程陆续推行了水库移民监理和监测评估制度，长江三峡工程推行了水库移民综合监理和工程建设监理制，这是在总结我国水库移民工作历史经验和教训的基础上，顺应我国经济体制改革新形势的一项重要的管理制度创新。而开发性移民的确立更是对我国水库移民工作的一项重大改革，主要是通过扶持发展生产，为移民创造基本的生产生活条件，注重提高移民自身的发展能力，调动移民自力更生、重建家园的积极性，逐步做到自我发展、自我

7、完善。改变过去那种“年年苦、年年补，苦了还要找政府”-10-的被动状态。开发性移民是对补偿性移民的发展而不是对它的全部否定。开发性移民是把补偿作为基本条件，从一开始就把补偿与开发紧密结合起来，立足于开发。2　新形势下水库移民管理的困难和问题党的十六大以来，为建立和谐社会的总要求，在经济社会发展中强调坚持科学发展观，核心就是以人为本。水库移民管理能否以移民为本，是对水库移民管理者的挑战。2.1　水库移民管理的理论要求水库移