浅议宅基地使用权流转制度

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1、浅议宅基地使用权流转制度【摘要】宅基地使用权流转在《物权法》起草过程中曾引起过激烈争论，最终《物权法》采取了回避的态度，为今后的立法留下了空间。时至今日，宅基地使用权流转不仅为实践所突破，而且理论上的争论依然没有停止。本文将这一问题作为研究对象，主要从历史发展、当前实践、流转现状、制度设计出发，对宅基地使用权流转问题进行研究和探讨。【关键词】宅基地；使用权；流转一、研究问题的重要性和复杂性宅基地使用权问题看似很小，却异常复杂，关系着方方面面的利益：一是宅基地使用权制度在历史上承担着农民的社会保障功能，我国现阶段的城乡二元社会结构仍然存在，特别是农村社会保障不

2、到位，完全放开宅基地使用权市场容易形成社会不稳定因素。二是随着社会的发展，农民更加注重对宅基地的利用，在城市居民强大购买需求的拉动下，宅基地流转的隐形市场升温。小产权房大量存在，为小产房正名的呼声越来越高。三是民法要求保护平等主体的财产权利，集体土地与国有土地具有平等权利，集体土地应当进入一级市场流转，成为理论界的强大呼声。四是政府试图主导宅基地使用权流转，通过在农村建设农民集中居住区、腾出更多的建设用地，按照统一规划，发展小城镇经济。五是当前一些地方政府靠征收集体土地获取巨额利益，形成了对“土地财政”的过度依赖。六是房地产开发商担心宅基地使用权市场放开后将

3、严重冲击城市房地产市场，造成商品房价格大跌。以上原因使宅基地使用权流转问题更加复杂，可以看出，宅基地使用权问题不仅仅是法律问题，更是国家政策的、经济的、历史的问题。农村宅基地关系到亿万农民的安身立命之本，理应受到立法上的高度重视。但在过去相当长时间内，在计划经济和城乡二元结构的影响下，农村宅基地使用权及流转法律规范的严重匮乏和其制度设计上的不合理使得其在实际运行中出现了诸多问题。物权法将宅基地使用权专设一章进行了规定，明确了其作为用益物权的法律地位。但物权法的出台并未真正解决农村宅基地使用权流转在运作中存在的现实问题。因而，我们有必要从理论上进行系统研究，促

4、进早日构建一个公平合理的宅基地使用权流转的法律制度框架，保障农民宅基地使用权益的实现，切实维护广大农民的合法权益。二、我国农村宅基地权利的历史沿革我国农村宅基地历史是伴随土地改革历史而发展的，中华人民共和国成立以来，农村宅基地所有权经历了由农民个人所有到集体所有的发展过程。新中国成立后，我国实行了土地制度改革，没收了封建地主的土地，分配给无地的农民。1950年颁布了《土地改革法》，第一条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制”。还规定了除国家所有的土地外，土地改革完成后由人民政府发给所有权证。1953年全国土地改革基本完成。1954年《

5、宪法》对农民土地所有权进行了确认，第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。农村宅基地所有权是农村土地所有权的一部分，因此，农民对宅基地享有所有权。20世纪50年代中期，我国开始对农业生产资料私有制进行社会主义改造，推行以农业集体化为标志的农地制度改革，把农民个人所有制改造为集体所有制。1962年9月中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》首次对农村宅基地做出明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租或买卖。”据此，社员对宅基地没有所有权，只有使用权

6、。1963年3月，中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》首次使用宅基地使用权的概念，并对之做出具体规定：“社员的宅基地，包括有建筑和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收,想调剂就调剂。宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权即随之转移给房主，但宅基地所有权仍归集体所有。”上述规定第一次明确了宅基地使用权可以转让，农村宅基地所有权从此转变为宅基地使用权，由此形成的我国个人

7、住房所有权和宅基地使用权相结合的农村村民住房产权结构，并一直沿用至今。由于当时没有土地使用权转让的规定，以此导致了我国地随房走的开端。改革开放以来，随着农民宅基地建房规模的扩大，农村人地矛盾日益突出，1982年《宪法》进一步重申了宅基地属于集体所有。第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。”1993年国务院颁布的《村庄和集镇建房管理条例》规定农村居民建住宅，使用耕地的需经县级人民政府批准，使用原有宅基地、村内空闲地和其它土地的，由乡级人民政府批准。从而第一次以行政法规形式确认了村

8、民在宅基地使用权取得过程中的政府审批权。1998年修