对公共服务市场化改革再考量

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1、对公共服务市场化改革再考量［摘要］2004年，日本在市场效率逻辑下启动的国立大学法人化改革，使国立大学与政府的外部关系和内部治理结构产生了重大变化，带来了更多的自主权和管理效率，赢得国内外诸多好评。但在对其改革后的自主、自由、公正、公平等问题交叉综合考量后发现，市场逻辑在公共价值方面的缺陷以及政府相应制衡制度的缺失，使它的自主性与自律性、公共性发生冲突；国立大学间的公平发展、共同合作产生困难；办学目标更加功利化，学术自由受到隐形约束。这对同样身处新公共管理运动和市场化改革浪潮中的我国公共服务改革而言，更需带着批判的精神看待他国经验，结合国情进行反思。［关键词］日本

2、国立大学法人改革；市场效率的逻辑；大学自主与自由［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1006-0863(2013)02-0089-05公共服务是一国政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的直接体现，更是现代政府的重要职能之一。随着20世纪90年代全球范围内市场化改革浪潮的兴起，越来越多的国家纷纷涌入市场化改革的热潮，引发了教育、医疗等公共服务领域的巨大变革。从2002年开始，日本政府进行了大规模的以市场化为特征的“独立行政法人化改革”，将那些已无必要由行政部门直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共服务，以立法方式将其目的、任务和业务范围做出明确界

3、定之后，授予承担这些事务的公共组织以独立的法人资格，使它们在资金、人事、经营等方面享有充分的自主权；目的是实现政府规划职能与实施机能的分离，实现行政运行范式由传统形态向现代形态的转换。[1]面对有别于私人产品的公共服务的诸多特性，显然不能把效率作为公共服务改革的唯一目的和评价标准。然而，从国内对日本2004年起实施的国立大学独立行政法人改革的研究来看，对短期效率和效果层面的学习借鉴较多，对社会更广泛、深层的分析较少。这样往往难以看到事物的真相与全貌，缺乏批判性的“学习”也难免产生急功近利之嫌，甚至造成难以估量的后果。对此，本文将在分析市场效率逻辑的基础上，为这场改

4、革对大学自主、自由、及其公正、公平长远发展的交互影响进行重新考量。一、日本国立大学法人化改革二战后日本社会实行的是政府主导型管理体制。政府拥有一个规模可观、门类齐全的公共服务组织体系，即使像国立大学这样的教学科研机构，实行的也是一种典型的官僚式管理体制。这种官僚化的国立大学管理体制遭到国内社会的诸多批评：国家控制与学术自由具有内在冲突，国立大学管理低效，社会对国立机构与私立机构之间的差异强烈不满；同时，面对全球市场化趋势，依赖于国家支持的高等教育的扩张加剧了其整体化和普遍化发展对财政需求；随着知识经济的盛行，工作对知识和技术的要求变得越来越多样和多变，当高等教育变

5、得与社会连结更紧密时，连接社会与高等教育间的原则不得不经历根本的转变。［2］面对这些批评与挑战，在席卷全球的市场化改革、新公共管理运动的影响下,2002年作为国立大学法人改革基础的《关于新"国立大学法人”像》报告书，“在形式上将国立大学法人化问题一一发端于旨在促进行政精简、效率的行政改革一一作为大学改革的一环来把握，……换言之，国立大学法人法具有作为行政改革（旨在促进行政精简、效率）与大学改革（旨在促进大学教育研究）对抗、妥协之结果的性质。”［3］这使政府与国立大学法人的外部关系在法律、财政和人事上发生了显著转变，从“直接控制”转变为“间接管理”；国立大学的内部治

6、理结构也产生了巨大变化。（一）改革后日本国立大学法人与政府的关系在法律关系方面，国立大学与政府从''隶属关系”转变为“契约关系”。改革后，国立大学在法律上独立于政府，主要被政府六年期的中期目标规制。这个中期目标计划实际上起到了两者间委托一代理的契约合同关系的作用。中期目标的内容决定了代理人（国立大学）对委托人（文部科学省）的契约责任，而中期目标的完成情况，即为契约的履行结果,决定了委托人对代理人的资金拨付额度。整个过程如图1所示：首先，各国立大学根据自身情况，按照文部科学省要求,在提高教育和研究水平、改善机构的管理效率以及其他方面草拟中期目标，并准备相应的中期计划

7、和年度目标上报文部科学省，经文部科学省审议修订后批准，并进行预算分配；在期满时，由文部科学省下设的“国立大学评价委员会”委托独立行政法人“大学评价？学位授予机构”作为第三方专业评价机构进行评价，委托人通过听取中期目标履行的评价结果后，决定如何拨付由中期目标所制定的运营费交付金，而评价的结果又将成为下一个中期目标制定（包括财政预算）的基本依据。在财政关系方面，从“细支细控”转变为"绩效拨款”。在以往体制下，国立大学隶属于政府，国立大学对其资产没有所有权，所收学费、附属医院收入等也须上缴国库,并且国立大学的预算是作为政府预算的一部分，被细分成各小项，每项支出都必须在这

8、些项目下进