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1、“逆向软预算约束”:X一个政府行为的组织分析周雪光本文以“逆向软预算约束”概念概括基层政府自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源的行为,并从组织分析角度探讨这类现象产生的渊源:在微观层次上,干部晋升制度的机制和信息不对称导致了基层政府官员追求资源密集型政绩工程的短期利益,为不断突破已有预算约束、追求预算外资源的政府行为提供了激励;在宏观层次上,组织制度自上而下的约束机制由于上下级政府官员的共同利益联合而难以有效运行,自下而上的企业或个人的抵制活动因组织程度的不对称而无法奏效,而权、责、利三位一体在
2、实际运行中的分离导致责任目标制度的失败。因此,宏观组织制度难以对政府官员的行为实行有效约束。关键词软预算约束政府行为基层政府组织分析激励机制作者周雪光,1959年生,香港科技大学商学院教授。逆向软预算约束:传统软预算约束在转型经济中的变异近年来,一个引起政府决策者和社会科学研究者极大关注的现象是,地方政府在其管辖区域内向下属单位和个人摊派各种税费捐款,以便获取预算外资源。因为这些摊派行为通常直接针对一般生产者(厂家)或个人,所以这类现象在基层政府(县、乡镇或者执行政策的村委会)表现得尤为突出。近年来这类现象
3、在中央政府屡屡禁令之中,绵绵延续,甚至愈演愈烈。重复再现的组织行为一定是建构在相应的、稳定的组织制度和激励机制之上的。本文从组织分析角度对这些政府行为给出一个理论解释。我们的理论分析始于这样一个观察,即上述的组织行为与传统社会主义计划经济中的“软预算约束”行为有着许多耐人寻味的相似之处。经济学家科尔奈注意到公有制企业在经济活动中缺乏硬性预算约束的现象,即企业在生产过程中一味追求产出,不注重效率,力图突破预算限制;在出现亏损或资源短缺时,可以不断地向上级部门索取资源来弥补亏空。①换言之,这些X在研究过程中,与
4、赵树凯、蔡禾、丘海雄、折晓叶等学人朋友的交谈讨论使我获益匪浅,在此谨表感谢;本文的观点与问题由作者文责自负。这一研究工作得到香港科技大学的资助(HIA03/04.BM01;DAG03/04.BM11)。①JanosKornai,Resource2ConstrainedVersusDemand2ConstrainedSystems.Econometrica47(1979),pp.801—19;JanosKornai,EconomicsofShortage.Amsterdam:North2Holland,198
5、0;JanosKornai,TheSoftBudgetConstraint,Kyklos39(1986),pp.3—30.·132·©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析“预算”条件对企业行为没有产生有效约束,甚至常常形如虚设,从而表现出“软预算约束”的现象。1980年代以来,“软预算约束”成为解释社会主义计划经济及其企
6、业行为的一个重要分析概念和理论思路,而这一概念所描述的经济现象也为大家所熟知。①在计划经济体制下,各级政府也表现出“软预算约束”的行为,即下级政府有着突破已有预算限制、实现规模与权力扩张的冲动,且通过游说上级部门以图获得预算外资源。在经济改革过程中,针对不断扩充膨胀的各级政府行政体制,中央政府试图硬化财政预算,通过财政包干、收支分流、财政拨款与财政收入挂钩等措施来限制地方政府的规模扩充冲动。在这一系列改革中,来自上级政府方向的软预算约束有了明显的改观。②但是,政府领域中这些预算硬化措施的成效并不尽如人意。地
7、方政府的规模扩张冲动在“抑制—扩张—再抑制—再扩张”的循环中不断复苏再现。③同时,随着上级政府自上而下地强化财政约束,基层政府也自上而下地攫取计划外的财政收入或其他资源。虽然这种政府行为历来存在,但其规模巨大和持续不断的特点是近年来才突出表现出来的。现在看来,在1990年代行政改革中“硬化”基层政府预算的做法虽然在一些方面是成功的,但在另外一些方面导致了与初衷相悖的效果:机构未能精简,预算未能硬化,反而诱发或强化了自上而下攫取资源的倾向。不难看出,地方政府的摊派行为受到政府官员追求的目标及其组织能力的驱使,
8、旨在攫取和动员资源,为其提供超出预算计划的财政收入和扩张。这些不断突破已有预算限制的行为、预期和冲动表现出软预算约束的特征。但是,摊派税费以期突破预算约束的政府行为与传统的软预算约束有着一个明显不同。这些政府行为不是自下而上地向上级部门索取资源,而是自上而下地索取资源。这种预算约束软化的状况与传统模式描述的情形相似,但其发生作用的方向相反,所以我把这类组织行为概称为“逆向软预算约束”现象。我们首先简要列举日常生活
