全面管治权”理论探析

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1、“全面管治權”理論探析葉海波2014年的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書(以下簡稱“白皮書”)是最早提出“全面管治權”的官方文件，中國共產黨的十九大報告則再次使用“全面管治權”的表述。然則，理論上對“全面管治權”的研究則並不充分。本文試圖通過梳理現有關於全面管治權的研究，對這一問題進行更一步的探討，以求教於方家。一、全面管治權的學理言說董立坤等合著《中央管治權與香港特區高度自治權的關係》是關於這一問題的比較集中的研究，該書將香港出現的諸多問題歸結為中央管治權與香港高度自治權間關係的扭曲，“從歷

2、史角度出發，在澄清主權與治權、中央管治權與特區高度自治權概念的基礎上，運用案例分析法，選取香港法院處理的具體案件進行分析，從而明確中央管治權與特區高度自治權的權力界限。”1雖然該書沒有使用“全面管治權”的表述，但該書已經觸及中央全面管治權的內容，將“與主權密切相關的重大權力由中央直接行使”、“中央授權香港行使高度自治權”、“中央對授予香港特區行使的高度自治權享有監督權”2作為中央管治香港權力的行使方式和組成部分。這三部分內容正是2014年《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》所列舉的中央全面管治權的全部內容

3、。隨着《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書的發佈，對全面管治權的研究逐步展開，並取得如下的成果：一是對中央管治權和全面管治權的理論闡釋和法理證成。學者多認為這一權力源於國家的主權，具有法理、政治和事實上的正當性，是單一制國家的核心要素，也強化了中央管治港澳的理論基礎。饒戈平認為，中國對港澳恢復行使主權，本質上是中國恢復行使管治的權力，意味着實實在在地恢復行使國家對港澳地區的最高的、絕對的、不可加以限制的主權權力，意味着全面地切切實實的實施國家對港澳的管治。3鄒平學認為，“中央擁有香港全面管治權”有無

4、可辯駁的法理基礎。中央的管治權實質是主權引伸出的管治權或者說治權。中國自古以來就擁有對香港的主權，制定香港基本法、設立香港特別行政區並決定在特區實行的制度，是中國政府恢復對香港行使主權的必然結果。恢復行使主權有多種形式，其中就包括行使管治權。設計香港特別行政區制度的基本內容，無論是規定中央與香港特區的關係、規定香港特區的法律地位，還是規定中央對香港特區的權力以及授予香港特區多大深圳大學港澳基本法研究中心、深圳大學法學院教授-97-《“一國兩制”研究》2018年第4期(總第38期)範圍的高度自治權，都必須遵

5、循堅持一個國家、維護國家主權和領土完整這一最高原則，都是以國家主權歸屬於中央、中央擁有對香港的全面管治權這一根本的政治現實為前提和基礎。4郝鐵川認為單一制是中央行使對香港憲制性權力的前提，而香港特區某些人之所以長期鼓吹中央政府對香港特區的管治權是類似英國女王那樣的虛權、中央政府對香港特區的管治權只有外交和國防兩項、“港人治港”表明中央政府不能治港、香港特區擁有自己的“固有權力”和“剩餘權力”等，是因為他們不知道或故意抹殺中國的國家結構是單一制而非聯邦制，不知道或故意抹殺香港特區是直轄於中央人民政府的一個地方

6、政權，而非聯邦制下聯邦政府和成員單位共同擁有主權、各有一套憲法法律的關係。5徐靜琳認為，基於中國對香港和澳門擁有主權，中國政府對香港和澳門便具有當然的治權，中國政府就是通過對香港和澳門行使管治權來體現主權的。更直接地說，“恢復行使主權，是指我國政府恢復行使作為主權國家所應該行使的權力，其實質是指恢復行使管治香港和澳門的權力。”6蔣朝陽從主權理論出發，分析了在憲法和基本法下對特別行政區管治權的歸屬和行使的機關，認為國家管治權是中央全面管治權的前提，並將國家管治權界定為：人民作為主權者，通過行使主權的最高權力機

7、關，對國家以及全國各地方行使的領土管轄權和統治(治理)權。從主權而來的國家管治權具有三個基本要素：一是人民，二是領土管轄權，三是統治(治理)權。特別行政區高度自治權不具有主權屬性，不應被視為國家管治(治)權，其實質應被視為國家授予特別行政區的、較全國其他地方而言所擁有的程度較廣、範圍較多的對地方性事務的處理權。否則，就會陷入主權與治權分離論的窠臼，導致“主權”喪失“治權”、“主權”不能干預“治權”、“治權”對抗“主權”甚至“主權”分裂的危險。7王禹認為，中央擁有對特別行政區的全面管治權，是基於中國對香港、澳

8、門恢復行使主權而產生的。8范宏雲認為主權是全面管治權的法律依據。香港是中國不可分離的一部分，中央擁有香港的主權，就擁有對香港的全面管治權。9總體上，學者是從主權、單一制國家結構形式以及憲法和法律的規定論證中央對港澳全面管治權的當然性和正當性，而早在2014年這一概念提出之前，一些學者如饒戈平便提出中央對特別行政區的管治權的全面性。10二是探討了全面管治權的內涵、外延和性質。上述學者均認為，基本法所列舉的關於中央的