英格兰基础教育治理范式评析

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1、英格兰基础教育治理范式评析-国际教育论文英格兰基础教育治理范式评析朱春芳高益民摘要：20世纪80年代以来，英格兰政府采用了产出性导航的教育治理范式，该范式的前提是学校具有资源自治权，该范式通过绩效问责的准市场机制运行，即由一些半官方机构对各个阶段的教育机构进行绩效评估，并根据评估结果提供资助。但政府在增加学校资源自治的同时对专业自治的控制却加强了，其结果就是中央政府对学校的控制力度空前强化。因此，新范式中自治与控制的概念值得进一步审视。关键词：教育治理；新范式；绩效问责；自治；控制作者简介：朱春芳／北京师范大学国

2、际与比较教育研究院博士研究生（北京100875）高益民／北京师范大学国际与比较教育研究院教授（北京100875）一、教育治理新范式简介英格兰20世纪70年代的经济危机和随后的经济萧条、工业的凋敝、高居不下的失业率以及一直持续到80年代的社会福利削减导致了人们对战后“旧”的社会民主政策的不满与厌恶。在这种情况下，政府需要提高全球和国内市场竞争力、公民要求政治参与和问责、市民要求建立一种符合当地社区主流道德和价值规范的教育，在这多重甚至相互矛盾的外在压力之下产生了一种产出性导航的治理新范式。政府引入市场和公民力量来参

3、与教育和其他公共服务领域的决策、政策执行和治理。在教育领域，这一新范式是由大量政策变革和结构重组导致的，这些包括削减地方当局对学校的权责以增加学校自治，以学校治理委员会的方式吸收越来越多的校外人员和资源参与学校经营和管理，创建大量半官方机构对学校绩效进行督导检查，创建多类型的学校和鼓励择校促进学校彼此竞争，资源决策权下放（从地方当局转移下放给学校）与专业事务的决策权上移（国家性课程、考试和资助）等。新范式的结果之一就是权责更加分散，由中央政府、地方政府、学校、个人和市场共同分担。这一从管理到治理的发展过程，被认为

4、是中央政府逐渐退让从而允许其他利益相关者参与的过程。但是越来越多的研究发现中央政府不是在退让，而是在适应不断变化的环境中采用了新的治理方式，政府只是用软性治理方式代替了以前的强制性治理方式。从事前投资和需求满足，转向事后监控和绩效检查。政府从传统的自上而下、单一行为主义、线性的“投入性导航(InputSteering)”转向自下而上、不同群体行动者参与的、互动性的“产出性导航(OutputSteering)”，或者称之为投入性控制(InputControls)和产出性控制(OutputControls)，前者通过

5、课程和教学材料，后者通过目标设置和质量检查对教育产品进行监控。二、新范式的运行机制尽管此间英格兰先后经历了三个不同政党的领导，但是三者在公共部门治理中都采用了三种策略：市场、管理主义和绩效表现，并且巧妙地将其组合成一个通过绩效进行问责的准市场机制。这一准市场机制主要通过政府设置的大量半官方机构来运行。通常情况下，一个机构负责设置学校评价的标准，另一个负责监控学校的绩效表现并根据标准对学校进行奖惩，还有一个负责发布学校的绩效表现信息，这些信息给作为消费者的家长择校提供了有用的参考。这个准市场机制运行的前提条件就是学

6、校具有资源自治权。通过历次教育改革，英格兰政府在中小学、继续和高等教育阶段推行这一准市场机制的同时，不断扩大学校的资源自治权。其中最重要的是1988年的《教育改革法》，由中央政府负责中小学的课程决策，将财政等问题下放到学校。这些改革的后果就是英格兰每一阶段的教育行政管理模式都很相似。中央政府将资源分配到教育系统并且设置宽泛的政策规定。在将资源和政策传达到学校的同时，创造了一个确保学校满足政府政策要求的法定问责体系。这些机构根据教育服务消费者的数目将资源下放到学校，资助机构通过标准设置和质量检查与市场管理者（负责学

7、校发展规划，尤其是财政资助的管理层）缔结契约，以此确保学校履行提高质量的法定责任。英格兰每一阶段教育的准市场机制可用图1来表示。三、新范式在中小学治理中的体现早在20世纪70年代，英格兰政府就将财政等学校外部事务的权责转移下放到学校，而控制了课程、教学方法等学校的内部事务。到了20世纪80年代，英格兰的中小学治理呈现出典型的“中央问责和地方管理”的特征，被称为“分权化的中央集权”悖论。在这种背景下，家长根据学校的绩效表现在多元学校体系中择校，政府根据学校招生数提供拨款，促使学校为了生源和财政收入展开剧烈的竞争。1

8、980年《教育法》使家长选择权成为一个改革重点。1988年《教育改革法》很大程度上奠定了后来历次改革的基调，其主要内容包括：对学校进行地方管理，也就意味着将财政责任从地方教育当局转移到学校治理委员会。学校地方管理的基础是“方案资助”，就是根据学校招生数提供资助金，资助金在学生入学的时候转给学校。中学和大规模的小学可自愿选择不受地方教育当局的控制，而变成公共拨款学校。这些学