农村发展与新的治理范式

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1、农村发展与新的治理范式内容提要：以新一届政府的农村新政为标志，中国农村发展进入了一个令人鼓舞的黄金时期。在“以工促农、以城带乡”政策导向确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展的制约主要是治理不善。好的政策怎样获得好的执行，正在困扰着农村工作；政府如何管理乡村社会，仍然深陷传统体制的泥沼。实现农村和谐发展，需要建立政府与乡村社会的新型关系，核心是革新基层政府运作，激活乡村民间力量，探索“多中心治理”的乡村治理范式。去年初冬，我到北方农村调研。在一个村庄里，旁听了几位老太太的聊天。这几位老人都是资深村民，年长者八十几岁，年轻者也逾七十，正在村头闲坐。一位老人说：“美国人打伊拉克

2、，原来准备死一千人就行了，现在死了两千人，仗还没有打完”。另一位说；“打仗的事情没有谱，连村里种菜不也让日本人坑了吗？原来说好了，这里的日本公司收购，但秋天又不要了。你看路边那些被扔了的菠菜、罗卜，一堆一堆的。”又一位老人说：“土地是越来越金贵了，听说村里又卖出去十几块宅基地，都是卖给了城里人”。“还有被被征走了的那些地，说是要修大路，建什么公园，推土机来推了一天，又被村里的年轻人赶跑了，早知道还不如继续种”。老人们的闲聊，兴致很高，话题很广，也许其中有的耳朵不好，说话的声音很大。她们还谈到县政府盖大楼，说包工头都是县委书记的亲戚，还谈到邻村发生的集体上访，说有北京和省城上学工作

3、的人用电脑发来文件，教给村民怎样起诉乡镇政府。听了这些老人的讨论，我想到了进村的时候，一个在田里种菜的村妇女居然问“WTO对于种西红柿有什么影响”，还说到孩子越来越难管，经常在网巴里玩，知道天南海北许多事情。品味着这些闲谈，我恍然若有所悟，这也许就是所谓“全球化”，或者说，这是在村落里可以感受的“全球化”。我没有专门研究过全球化问题，只是接触过一些文献，参加过几次研讨会。全球化难以定义，却不难理解。这是一种我们可以感同身受的社会潮流，是全球范围内经济、技术、信息、文化越来越共通和共享的趋势性力量。这种力量创造就业和生活，改变观念和行为，不仅影响了现代城市，也影响了偏远乡村。本文试

4、图分析，在全球化的宏大背景下，在当前农村发展进入新阶段的具体情况下，中国农村需要新的治理范式。一．农村发展需要好的治理村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流，特别是人口的流动，为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活，也在改变村庄内外部关系，改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争、如何处置一个紧急事件，都被村民直接关注并成为议论评点的题目，而乡村内部的事情，农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看，农民获得外部信息变得快捷方便，大量的国家政策通过大众传播工具发布，传统的逐级传达文件似乎变成多余，普通农民往往比

5、县乡干部更懂政策。政策传播不再被官员“垄断”，基层政府“领导”农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看，农民更有力量反作用于政府，当农民为某些事情而抗争冲突时，如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏、干部腐败等问题，因为信息共享，农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便，农民也更加容易获得外部的支持。比如，一场村民与乡镇政府的征地谈判，农民往往有远在北京上学、在上海经商的村里人在政策信息、斗争技巧、上访资金的支持，甚至有国外人士、媒体的直接关注介入。这个时候，基层政府面对的，不再是孤独无援的几十个普通村民，而可能是一种巨大深远的社会网络。在这样的情况下，政府应该认真考虑如何调整

6、行为，改善与乡村社会的互动。上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，中国农村确实状况堪忧：经济方面基本上处于停滞，农民收入连年徘徊，生活艰难；社会方面可以说全面滞后，农村的教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；政治方面，则信任和支持明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突性事件频仍。反思这些问题的生发过程，我们可以从多个方面找到原因。本文认为，主要原因在于政策导向发生偏差，重视城市而抑制乡村，农村和农民在宏观决策中被忽略。那些年里，农业和农村工作虽然在“认识”上提

7、得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使得农民陷入了内外交困的境地。中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”，使农村走上了健康发展的道路。新一届政府的农村新政，基本着力点可以归结为两个方面：第一，给农村有力的经济支持，这种支持包括采取若干有力的措施增加农民收入，如取消农业税