浅议行政规范性文件后评估现状和完善

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1、浅议行政规范性文件后评估的现状及完善杭州市城市管理行政执法支队直属大队卢仿杰【摘要】加强行政规范性文件管理是理论和实践中的重要课题，行政规范性文件后评估是对行政规范性文件管理的一个重要方面。从整体上看我国行政规范性文件后评估还处于起步阶段，存在后评估立法不完善、后评估主体单一、后评估对象筛选标准不够科学、后评估标准不统一、后评估程序简单、后评估方法不够科学、后评估结论没有法律效力等问题，本文在对上述问题进行分析的基础上，提出了完善行政规范性文件后评估的对策建议：进行专门立法、实行评估主体的多元化、明确评估对象、统一评估标准、完善评估程序、健全评估方法、赋

2、予评估结论法律效力。【关键词】后评估现状完善行政规范性文件作为一个法学概念，目前理论以及立法上还没有一个共同认知的涵义和称谓。在其内涵的认识上主要有广义和狭义两种不同的观点。广义上的行政规范性文件包括行政机关制定的一切规范性文件，包括行政法规、规章。狭义上的行政规范性文件则不包括行政法规、规章，本文所称的行政规范性文件是指狭义上的。11除了在内涵上认识的不一致，在行政规范性文件的称谓上也不统一。在正式的法律文件上，通常称为“法律、法规、规章以外的其他规范性文件”，有的使用一般规范性文件，有的用“其他规范性文件”。参照《浙江省行政规范性文件管理办法》的规定

3、，本文所指行政规范性文件是指除行政法规、政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。有的观点称之为“非法源性行政规范性文件”【1】。行政规范性文件在社会生活中的广泛存在与适用,既是国家行政管理日益复杂化、专业化、多变化的条件下搞好各项行政工作的客观需要,也是填补有限法律资源所存在的不可避免的稀缺、空白并对比较原则的立法文件通过进一步具体化而使之得到有效执行的重要行政措施或者行政手段【2】。但是，行政规范性文件也存在不少问题，如内容上的随

4、意性、程序上的混乱性、形式上的不规范性。因此加强行政规范性文件管理是理论和实践中的重要课题。其中行政规范性文件后评估是对行政规范性文件管理的一个重要方面。根据行政学的基本原理，11评估制度是指根据一定的标准去判断某一特定系统的整体或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本情况，从而得到特定信息的过程的一种制度【3】。参照《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》，行政规范性文件后评估是指规范性文件实施后，依照相关程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评

5、价，提出完善制度、改进管理的意见的活动。在理论研究和立法实践中，曾出现许多内涵相近的概念和提法，如“质量评估”、“回头看”、“跟踪评估”、“效果评估”以及“实施效果评估”，不过现在“后评估”这一概念逐渐被统一接受。从整体上看我国行政规范性文件后评估还处于起步阶段，行政规范性文件后评估方面还存在着许多问题，影响其作用的发挥。本文拟对目前我国行政规范性文件后评估方面存在的问题作一分析，并提出完善建议。一、行政规范性文件后评估存在的问题分析（一）后评估立法不完善2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定“规章、规范性文件施行后，制定机关、

6、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章规范性文件进行清理”。与11大多数地方政府制定了行政规范性文件备案审查制度相比，目前很少有地方政府专门制定行政规范性文件后评估制度，大多只是在“规范性文件制定办法”（“管理办法”、“备案审查办法”）中用一二条原则概括的规定，对评估方法、评估范围等没有作具体规定，或者其本身就是行政规范性文件，效力不高，可操作性不强。如《浙江省行政规范性文件管理办法》只有第二十八条对评估作了规定“制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估；认为行政规范性文件不应继续执行

7、的，应当及时予以修改或者废止”。《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件管理的通知》（杭政办函[2011]307号）只规定“行政规范性文件起草单位应当每年对部门起草、市政府及市政府办公厅发布的文件进行评估，以提高文件的绩效”。（二）后评估主体单一目前我国行政规范性文件后评估制度中的评估主体主要存在二种模式：“谁制定(谁执行),谁评估模式”以及“委托第三方模式”。“谁制定(谁执行),谁评估模式”下，制定主体或执行主体就是评估主体，就是自己评自己，“自己做自己案件的法官”；委托第三方模式下,由于一般是执行主体委托的，受委托

8、的评估者“往往在评估经费、评估资料等方面受到委托人的控制，有时会造成评估者只对委