行政规范性文化后评估制度分析

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1、行政规范性文件后评估制度研究引言引言在我国，规章这一概念已由《立法法》明确规定，至于规范性文件的定义目前尚无统一定论，“规范性文件习惯上有广义、狭义之分。广义的规范性文件，包括法律、法规规章和国家机关制定的其他规范性文件；狭义的规范性文件，是指行政机关制定的规范行政管理事务，具有普遍约束力，公开发布并反复适用，行政立法以外的文件。”①本文所研究的行政规范性文件(以下简称规范性文件)是指狭义的规范性文件。规范性文件俗称“红头文件”，它的制定有以下特点：第一，制定规范性文件是以行政机关的名义进行的活动；第二，制定规范性文件是一项行政管理职能活动，其目的是为了实现对国家和社会生活的有

2、效调控；第三，制定规范性文件是以一定的客观经济关系为基础的人们的主观意志活动，且受其他社会因素的影响；第四，制定规范性文件是产生具有规范性、国家强制性的普遍行为规则的活动；第五，制定规范性文件是依照法定职权和程序进行的专门活动；第六，制定规范性文件是对有限的社会资源进行制度性的分配，是对社会资源的第一次分配，反映了社会的利益倾向性。②2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，提出立法不仅要考虑过程成本，还要研究实施后的执法成本和社会成本，明确要求：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”。于是，规范性文件后评估制度逐步进入人们的视野。规

3、范性文件后评估是指规范性文件实施后，依照一定的程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理意见的活动。“可评估”理论和立法后评估实践对于研究规范性文件后评估制度具有十分重要的意义。“可评估”理论是政策评估理论发展到一定阶段后，人们对政策评估目的有效性反思的结果。政策评估理论最早产生于美国，大约形成于20世纪60年代，在70年代以后得到很大发展，“在20世纪60年代，美国政府的干预导致了公共机构开始正式的政策评估过程。20世纪70年代，政策评估的分析水平得到了更明①汪伞胜：《论证法后评估主体的建构》，载《政

4、法论坛》2010年第5期。@高丽虹：《关于行政规范性文件制定权的法理思考》，载《经济‘j社会发展》2006年第8期。l引言行政规范性文件后评估制度研究显的提高，具有重要意义的是，国会关于项目评估的立法起到了很大的推动作用。’’①我国的立法后评估是立法机关为得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成效，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性的一项活动。目前安徽、山东、广东、北京、甘肃、云南、重庆、上海、湖南、海南、江西等lO多个省级人民政府陆续开展了这项工作。与立法后评估相比，规范性文件

5、后评估同样具有重要性、必要性，主要表现在以下几个方面：首先，规范性文件后评估具有理论上的重要性。行政规范性文件虽然不具有法的渊源，其规范不具有法的效力，但不能因此否认行政规范性文件在推进依法行政方面的重要作用：一方面，它是贯彻党的方针政策和实施国家法律、法规、规章的行政管理措施，是党的方针政策和国家法律、法规、规章的延伸；另一方面，它对于适用范围内的公民、法人和其他组织的社会行为(含行政行为)具有一定的引导、激励、警戒和归制作用。②因此，它的后评估活动是与我国法治化进程紧密相联的，是与人民群众的切身利益息息相关的，其重要性不容忽视。其次，规范性文件后评估有现实的必要性。《立法法

6、》赋予行政机关的行政立法权是严格限制范围的，即国务院可以制定行政法规，国务院所属部委及有关直属机构、省(自治区、直辖市)及较大的市的人民政府可以制定行政规章。而许许多多的其他行政机关均按照不同权限，担负着管理国家事务和社会事物的行政管理职能，只依据数量有限的法律、行政法规、地方性法规和行政规章是远远不够的，还须根据法律、行政法规以及有管辖权的地方性法规与行政规章规定行政措施、发布决定和命令等。③在20世纪70年代以前，我国极少使用规范性文件，80年代以来，随着我国改革开放的进行和社会主义法制建设的发展，规范性文件的使用越来越广泛。这么多的规范性文件，其质量如何呢?请看下面一组数

7、据。据《法制日报》(2010年12月15日)报道，河南省18个省辖市政府和省政府各部门对制发的规范性文件进行了全面清理。全省共清理规范性文件22661件，决定继续有效的15575①【美】弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，吴爱明、李平译，中国人民公安人学出版社2003年版，第5页。国参见甑善权：《浅议规范性文件的渊源》，http：／／www．chinalaw．gov．cn／article／dfxx／zffzyj／200502／20050200055428．shtml。@许安标：《关于立法权限的