新型农村社会养老保险制度——问题和对策研究

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1、五十四2008年12月8日关于建立新型农村社会养老保险制度的思考周彦虎随着我国统筹城乡经济社会发展步伐的加快，农村社会养老保险问题已引起各级党委、政府的高度重视和社会的广泛关注。1992年以来由民政部门组织实施的农村社会养老保险（简称老农保）即将结束它的历史使命，新型农村社会养老保险制度（简称新农保）即将呼之欲出。出于工作需要，笔者和同事最近对老农保进行了调查研究，并对开展新农保进行了一些思考，提出了粗浅建议，以期新农保制度及早建立。这既是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容，又是促进农村经济社会又好又快的重要保证，也是贯彻落实党的十七大及其三中全会精神的重要举措。—存在问题在试点

2、的基础上，1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。经过十几年的探索实践，农村社会养老保险工作取得初步成效。截止2005年底，全国有31个省（区、市）1900个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作,5441万人参加了农村社会养老保险，覆盖人数占农业劳动人口的7.06%,基金积累达310.2亿元，301.8万人领取养老保险基金。截止2008年8月，遂宁市有33.9万人参加了农村社会养老保险，农保基金滚存结余9773万元，年末领取养老金者已逾4万余人，发放养老金约205万元。总的看，制度建设从无到有,制度模式有所创新，社会效应开始显现，还形成了一批具有示范意义的

3、典型。老农保制度是上个世纪90年初期规划制定的，符合当时国民经济状况和农村特点，也曾受到农民的欢迎。然而，随着经济环境的变化和农民生活、生产方式的转变，老农保制度的缺陷和问题日益显现。（-）制度设计有严重缺陷1、政府责任缺位。老农保的主要做法是采取个人帐户、基金预算的方式，根据个人帐户积累总额确定养老金待遇。老农保在资金筹集上实行'‘个人缴纳为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则。包产到户后，集体经济已大大弱化，特别是农业税取消后，大部分地方集体经济成为空壳，大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助；国家政策扶持集中体现在乡镇企业职工参加养老保险可以稅前列支，大多数以种田

4、谋生的农民，享受不到这一待遇。这种筹资方式的农村社会养老保险实际上是一种纯个人储蓄积累保险，没有政府财政的支持，农民参保积极性不高。同时，有的地方对开展农保工作政府财政未给工作经费和人头经费，农保经办机构为保证工作正常开展，只好在已收的农保费中支取。2、管理水平低。社会保障的管理是一项技术性很强的工作。但是，在农村社会养老保险实践中，由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最为突出的问题是养老保险费被挤占挪用，如遂宁市的区县未经批准动用847.53万元农保调剂金，违规借出5812万元农保基金，现大部分得到处置。3、保障水平低。《基本方案》规定，农

5、民缴纳保险费时，可以根据自己的实际情况按月缴费，也可一次性缴清。由于当时农村的经济发展水平较低，很多农民还不富裕，缴纳的保险费很低。按最低缴费标准2元/月计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，缴费15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领到的钱可能会更少。特别是不能保障弱势困难群体的基本生活，达不到“老有所养”的目的。4、可持续性差。由于农民并非完全自愿，很多都是在上级的指导下一哄而起一次性缴几年费，以后年度大多不愿再继续缴费；有的是在办结婚证时被搭车捆绑参保缴费。这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就

6、自然而然地会中途夭折。老农保基本上没有新增参保人员，也基本上没有保险费收入，老农保工作实际上处于停滞状态。5、监管机制不健全。农村社会养老保险机制的基本原理就是通过保险基金的保值增值，实现保险基金的收支平衡。《基本方案》规定县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会，实施对养老保险基金管理、使用的指导和监督。由于基金实行的是省、市、县按比例分级管理，职责和义务不明确，出现运营风险无人承担，基金运营缺乏较好的约束机制。加之基金增值渠道单一，存银行和传统意义上的买国债是各级农保基金增值的主要方式，前些年基金在银行增值利率明显低于结付利率，其结果是保险费征收得越多，基金收支赤字

7、就越大。而各级政府不承诺财政兜底，从而迫使基层单位自行动用资金进行各种投资来实现增值，造成基金违规动用。《二》执行中出了不少问题1、保险对象的适用年龄出现了较大偏差。《基本方案》规定，缴纳保险费的年龄为20-60岁，但在实际执行过程中出现了较大偏差：一方面出现了年龄越大参加保险越少的现象；另一方面，大批在《基本方案》所规定的年龄段下的人口成为主要的保险对象，出现了“保小”不“保老”的倾向。2、保险对象“名实”不符，集体或家庭投保帐户大量存在。一方面，一些村、镇领导为了