我国环境行政公益诉讼的文献综述

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—、研究概况1二、研究的主要问题2(-)国外环境行政公益诉讼的立法状况2(二)我国环境行政公益诉讼基本理论建构4三、研究的热点问题4(-)我国环境行政公益诉讼制度的立法构想共识4(二)我国环境行政公益诉讼制度的立法构想分歧点5四、环境行政公益诉讼制度的发展趋势6五、结语关于我国环境行政公益诉讼研究的文献综述前言：进入21世纪以来，伴随着生产力的快速发展，作为经济发展附属物的环境问题也越来越严重，人类在不断获得大量经济利益的同吋，也逐渐意识到环境污染问题的严重性，与此同时，有关环境行政公益诉讼的新闻报道层出不穷，有关环境行政公益诉讼的学术讨论也进行地如火如荼。环境行政公益诉讼已然成为学界乃至全社会关注 的热点间题。但遗憾的是环境行政公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用，基于此，本文试图对近几年我国学术界对环境行政公益诉讼的研究状况进行一下简要的介绍和总结，以期能够了解环境行政公益诉讼。一、研究概况随着经济的迅猛发展，环境引发的问题也越来越多，环境行政公益诉讼已然成为学界乃至全社会关注的热点间题。我国法学理论工作者和实践工作者对环境行政公益诉讼进行了广泛讨论和深入研究，召开理论研讨会，岀版学术专著，发表专业论文，部分科研成果被广泛地转载，对环境行政公益诉讼的推动发展贡献了巨大的力量。日前，笔者以“环境公益诉讼''为关键词，通过检索中国期刊全文数据库和中国优秀博硕士学位论文全文数据库，检索到自1991年以来，学术界共发表关于环境公益诉讼的论文约352篇，其中国期刊论文有307篇，学位论文48篇。笔者主要通过查阅大量国家有关法律条文、相关的期刊及报纸，并在网上检索了了大量资料，以及一些专著來对我国环境行政公益诉讼进行简单的述评。关于环境行政公益诉讼的研究，从研究主体看，公益诉讼的研究力量由高校相关院系、社会科学院、党校、党政军机关（包括检察机关和审判机关）和其他群众组织组成，其中理论界以高校居多，实践部门以检察机关参与热情较高。从学术背景看，研究者多为从事诉讼法学、行政法学和经济法学研究的教学科研人员、博士、硕士研究生和检察机关的同志。近几年，我国环境行政公益诉讼理论的研究热点集中在汲取国外环境行政公益诉讼制度的经验，我国环境行政公益诉讼的概念界定，环境行政公益诉讼的功能作用，环境行政公益诉讼的法律特征，建立坏境行政公益诉讼的必要性，建立环境行政公益诉讼的可行性，建立环境行政公益诉讼的构想，检察机关提出环境行政公益诉讼的合法性论证等。二、研究的主要问题(_)国外环境行政公益诉讼的立法状况随着时代的演进，环境作为一种公共利益，已从一种道德上的应然和人们已在享受的实然，己经在很多国家上升到了实定法的层面，但遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中儿乎是一片盲区。所以很多学者运用比较的方法考察各国环境行政公益诉讼 制度的理念功能、立法模式、代表机制。1•美国美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国环境法中规定了公民诉讼，其公民诉讼的基木内容有：⑴在各个单项环境法规中设立专门条款，规定公民诉讼，为公民提供环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》第505条规定：允许公民和各州对任何被指控为违反了《清洁水法》的人提起诉讼。其他诸如《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规都有类似的条款规定，公民正是根据这些具体条款,对非法排污者和未执行环境法规的政府部门提起公民诉讼的。山⑵规定公民诉讼前置程序。立法规定公民提起诉讼前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过六十日才能正式起诉。但有关毒性污染物或紧急事件则例外规定，可免除告知的程序要件以争取时效。⑶为公民诉讼规定依据和限制条件。公民进行公民诉讼需要有一定的依据，美国实行与公民诉讼密切相关的排放监测报告制度和颁布“重要违法行为,，的标准。⑷公民诉讼费用的负担。美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼屮做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。⑵|1|王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第199页[2]陈文曲：《民爭公益诉讼初论》，中国检察出版社，2002年版，第358-359页综上所述，美国环境法中关于公民诉讼已经形成了一套完备而严密的制度，公民提起诉讼，不仅有法可依，而且有证据可举、有标准可查，这样使公民诉讼有了现实可操作性。2.英国英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济阶段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能中请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。在英国，存在一种混合程序，用公法名义保护私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为防止某种而提起诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本 上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普通的公共利益而维护法律。在环境保护方面，英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者木人或通过检察官都可提起诉讼。比如，英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可起诉''的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。[3]3•其他国家法国、德国、日木等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。另外德国还有宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。此外，菲律宾高等法院在1993年的一个判例中，法官亦授予42名儿童以诉讼权，使之能够以自己的名义和子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐，最后，法官判决对原告的诉讼请求予以支持。原告的胜诉，使得大片森林资源，特别是大片原始热带雨林得以保全。⑷[3]王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第201・203页[41（英）威廉韦徳：《行政法》，楚建译，屮国大百科全书出版社1997年版，第257页(二)我国环境行政公益诉讼基本理论建构有学者认为环境行政公益诉讼是指当行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法律允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。⑸有学者论述了我国环境行政公益诉讼制度建立的重要性，它是是宪政精神的体现，是人民参政议政的集中体现同，是依法治国方略的具体体现，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。⑹有学者论证了我国环境行政公益诉讼制度的可行性，认为设立环境行政公益诉讼制度的有法律依据，从司法程序上为人民参加国家事务的管理提供了有效的途径，并且提起环境行政公益诉讼符合我国宪法的基本精神，而且设立行政公益诉讼制度的有社会 基础，是广大公民的迫切期望。也有学者认为司法实践屮已有较丰富的公益诉讼的案例，因而已经具备可行性。还有学者认为可在立法层面上,在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款，与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》也应作相应的修改，用司法解释补充。⑺三、研究的热点问题(-)我国环境行政公益诉讼制度的立法构想共识1•受案范围扩大。为了保护环境公益，必然要求将对环境公益带来不利影响的抽象行政行为纳入到司法审查的范围，所以环境行政公益诉讼案件的受案范围应从具体行政行为扩展到抽彖行政行为。[8]2•激约机制。对于环境行政公益诉讼的原告如果是公民或社会组织在胜诉后,除可依法获得因诉讼而支出的补偿外还应给予奖励，也就是激约机制，为了鼓励与保护他们提起诉讼的积极性。⑼3•建立行政先置程序。为了防止某些心怀不良动机的人利用环境公益诉讼达到不可告人的R的和草率地提起环境公益诉讼，从而避免司法资源的浪费和经济、社会秩序的破坏，需建立行政先置程序，即是讣起诉人在提起诉讼前一定期[5]曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第56页[61茅小红：《试论我国建立行政公益诉讼制度之构想》，《法学》1998年第8期|7]张明华：《环境公益诉讼制度刍议》，载《法学论坛》，2002年第6期[8]冯敬尧：《环境公益诉讼的理论与实践探析》，载《湖北社会科学》，2003年第10期[9]前引[8],《环境公益诉讼的理论与实践探析》限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，起诉人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。［⑼（-）我国环境行政公益诉讼制度的立法构想分歧点1•关于环境行政公益诉讼主体。在学术界持有三种观点，第一种观点认为环境行政公益诉讼主体应为代表国家机关的人民检察院;［II］第二种观点认为在环境行政公益诉讼主体为人民大众人民大众作为诉讼主体有利于扩大诉讼主体范围，更有利于保护公众利益和环境。［⑵笔者认为，环境污染属于社会公害，没有直接受到侵犯到单个公民、法人和组织的利益，因此，往往会出现无人享有诉权的情况。这时，由民行检察部门提起民事诉讼将更有效，更符合市场经济下法律运作的规律。因此，环境公益诉讼 主体应以人民检察院为主，以人民大众为辅，全方位多角度，全民参与才会更加有效。2•关于举证责任的合理分配。第一种观点认为应适当适用举证责任倒置即被告举证，因为污染者和侵害公益的违法者大都是占有优势的企业、集团或政府，他们掌握环境诉讼的大量资料和主动权，而原告方相对来说处于劣势地位，对违反环境公益的行为难以取得有利证据;［13］第二种观点认为对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证''的原则。此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据，则由原告负责提供为宜。［14］笔者赞同第二种观点，只有充分考虑环境公益诉讼的特殊性，才有环境公益诉讼制度的可行性。3•诉讼费用承担方式的改进。第一种观点认为可参考美国的《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方;I⑸第二种观点认为公民、法人和其他组织提起的公益诉讼原则上不收取任何诉讼费用，但为了防止滥110］汪劲、m秦：《绿色正义一一环境的法律保护》，广州出版社2000年版，第205页［11］肖艳芳•：《浅议环境公益诉讼》，《时代经贸（中句刊）》2007年第X期［12］伍玉功、刘道远，《构建我国公益诉讼制度的略论》，《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第8期113］蔡虹、梁远:《也论行政公益诉讼》，《法学研究》，2002年第3期［14］王黎.：《论我国环境公益诉讼制度的构建》，《北京农业》2007年第15期［15］《论我国环境公益诉讼制度的构建》，《河北法学》2007年第4期诉，可以先向原告收取适当的费用，如果被告败诉，则原告的律师费、交通费、检测鉴定费或其他为提起公益诉讼而支付的费用，一般应判决由被告承担。笔者赞同第二种观点，这样既能让公民有能力提起诉讼，也能有效避免滥诉现象。《环境保护法》的修订工作在2006年就已开始酝酿,2007年12月，全国人大环资委主任委员毛如柏在十届全国人大常委会第三十次会议上表示，启动《环境保护法》修订工作的条件已经具备,建议将《环境保护法》的修订列入下一届全国人大常委会立法规划。这部对环境保护工作至关重要却又历时18年没有任何改变的重要法律有望在2008年启动修订值得期待。［⑺2008年，《环境信息公开办法》、新修订的《节约能源法》将正式生效，《水污染防治法（修订草案）》、《循环经济法（草案）》有可能在进一步打磨后出台，《环境保护法》的修订有望提上日程、《规划环境影响评价条例》的制定期待取得实质性进展。［18］ 2008年1月180,由中国法律援助基金会组织发起的“2008法律援助绿色行动”今天在人民大会堂举行启动仪式并建立“生态环境保护法律援助专项基金”。这意味着，环境公益诉讼最现实的障碍资金问题将得到缓解。［⑼今年，在十一届全国人民代表大会一次会议上，身为环境法学领域的专家、司法界资深人士的吕忠梅再次发出呼吁，希望能够尽快建立环境公益诉讼制度。120］国内学者都期待全国人大常委会将尽快出台环境公益诉讼相关法律制度，让我国的环境行政公益诉讼制度不再是空让环境法制建设全方位推动环境保护;通过法律、法规的形式,将一些必要、有效的环境制度赋予法律的强制力。五、结语综上所述，通过查阅人量关于环境行政公益诉讼的文献资料，已经对我国的环境行政公益诉讼的各个层面都有了较深入的了解，在毕业论文中，笔者将更为具体地论述环境行政公益诉讼的概念及特征，以及西方国家建立环境行政公益诉［16］王太岛：《论行政公益诉讼》，《法学研究》，2002年第5期［17］步雪琳：《环境立法九大期待》，《中国环境报》2008年1月4日118］徐盈雁：《环保公益诉讼有望获人大立法支持》，《检察日报》2008年1月19日［19］王斗斗：《法律需求坍多■我国环境公益诉讼冇望获立法支持》，《法制FI报》2008年1月21H［20］步雪琳：《建立公益诉讼制度-代表环境公益发言》，《屮国环境报》2008年3月14日讼制度的经验、建立我国环境行政公益诉讼制度的必要性以及可行性，再重点论述建立我国环境行政公益诉讼制度的设想。