财政-金融关联与地方债务缩胀基于金融调控的视角

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1、傅勇：财政-金融关联与地方债务缩胀财政-金融关联与地方债务缩胀：基于金融调控的视角*傅勇〔摘要〕从全口径资产负债表的角度，地方财政风险尚在可控范围，但地市以下的财政状况堪忧。地方债务的产生主要不是因为地方承担了过多的公共物品责任，而是因为地方全面地参与了经济发展；同时为了发挥地方在推动经济增长，尤其是为应对危机冲击需要，中央在很大程度上把放开和整顿地方债务作为宏观调控的重要手段之一。在城镇化背景下，地方政府客观上有融资的必要性和合理性，其融资方式则受到现存财政-金融体制和中央-地方博弈的限制。只有在这些条件和约束下，对未来地方融资方案的探讨才具有可操作性。关键词：地方债务金融

2、调控财权-事权财政-金融关联JEL分类号：E32H63H77一、引言经济下滑，财政收入下降，但为刺激经济、增加税基，政府努力加大财政支出力度，财政更是捉襟见肘。由此，经济降温、税收下降、财政支出压力增大之间构成了正反馈的恶性循环。从这幅图景，我们很自然会联想到希腊或西班牙等欧元区重债国。不过，在一定程度上这幅图景同样适用于中国的地方政府。经济增长方面，2012年二季度中国GDP增速只有7.6%，已逼近7.5%的年初预设目标。年初以来就一直期盼的见底反弹迟迟未能出现，经济景气状况反而有进一步下探的迹象。在这轮经济下降原因中，有明显的外部因素；此外，产业结构调整、工资上升、房地产

3、调控等因素对东部地区也造成了更大影响。财政收入方面，无论是中央还是地方，预算内收入增速都明显下滑，而地方层面的土地出让收入及与土地相关的其他收入更是显著收缩，以至于出现不少关于地方想方设法增加①财政收入的报道。财政支出方面，地方版所谓的“四万亿”计划正在入场。在2012年4月份经济出现录入超预期下滑之后，各方对中央层面推出刺激计划抱有期待，一度较为普遍的看法是，虽然没有2008~2009年的四万亿，但会出台较小规模（比如一万亿）的刺激计划。但2012年二季度以来，中央层面虽也出台了若干措施，比如两次降息，增加项目审批进度等，但基本排除了推出大规模直接刺激政策的可能性。鉴此，地

4、方政府纷纷自行推出刺激计划，这加大了地方的财政压力。中国地方债务扩张可谓毁誉参半。为应对金融危机，中央发动地方增加投资，拉动中国经济在全球范围内领先反弹。与此同时，地方政府也积累起了不小的债务负担，应对危机形势相对明朗*傅勇，中国社会科学院金融研究所博士后科研工作站，中国人民银行上海总部，副研究员。作者感谢复旦大学中国经济研究中心王永钦副教授、上海交通大学黄之卿副教授、浙江工商大学陈宇峰教授的建设性意见，感谢国家哲学社会科学基金项目（11CJL008）、中国博士后基金第51批面上资助（2012M510667）、上海市金融学会青年研究课题、上海金融与法律研究院对本项研究的资助。

5、本文仅为作者研究观点，与所在单位无关，文责自负。①关于地方财政的紧张现状，《新世纪周刊》2012年第34期在封面文章《地方政府有多缺钱》中作了描述。18金融评论2012年第4期后，国家又对地方融资平台和地方债务进行了清理整顿。这种“中央出菜单、地方上菜”的方式与中国中央-地方关系密切相关，由此造成了地方债务的缩胀，也是改革开放以来反复出现的现象。当前地方债务负担有多重？会在多大程度上拖累中国经济和银行业发展？地方债务缩胀的逻辑是什么？地方政府未来可行的融资安排到底如何？对地方政府债务问题可从多维度研究。本文认为，中国的中央-地方关系以及深受其影响的财政金融体制，是其中一个重要

6、角度。中国政府间在财政上分权的，相应地，地方政府的财政约束是相对硬的；在金融上是集中管理的，但地方政府的金融约束却是相对软的。就地方政府提供公共物品的职能和预算内收入而言，不存在明显的财权事权不匹配问题。问题是，地方政府承担了大量经济社会发展职能，而这些职能是无法用预算内收入承担的，实际上也不应该由预算内收入承担，这就产生了为地方财政行为融资的问题，并导致了地方层面广泛存在着财政－金融体制的互动关联。地方政府的资产负债表反映出，地方政府的金融行为已涉及到中国间接融资和直接融资的各个层面。这种财政金融体制安排的紊乱和错位是理解地方债务问题的关键。如果不理解中央－地方复杂而不断调

7、整的博弈关系，而直接将西方联邦制下的地方融资安排作为中国问题的出路，将是有失①偏颇的。这也是地方政府发债推进较为缓慢的原因。二、地市级以下财政风险尤大：全口径资产负债表评估2008年底，中央政府宣布四万亿刺激经济计划之后，根据公开资料统计，地方政府提出的投资计划总额超过了24万亿。这和发达国家对危机的反应有类似之处，都试图通过政府部门增加杠杆的扩张效应来抵消实体经济去杠杆的紧缩影响。在发达国家，主要是通过政府减税、增发国债（包括提高债务上限）以及中央增加对地方的财政支持实现的。但中国并非如此。预算法规定