关于中国城市化的政策检讨

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1、关于中国城市化的政策检讨　　中国社会科学院工业经济研究所 王延中　　　　城市化进程及其主要特征　　　　中国大规模的城市化与工业化一样，均开始于20世纪50年代。　　第一个时期（1949年到1978年）的城市化大体可以分为三个阶段：（1）正常发展阶段（1949－1957）。随着经济恢复与大规模工业建设，需要大批农业劳动力转移到工业部门，相应地提高了城市人口的比重。1957年城市人口比重提高到15.4%，比1949增加5个百分点。（2）剧烈波动阶段（1958－1963）。由于人口增长对城市的压力日益增大，为了城市社

2、会稳定和适应当时供给不足的社会经济状态，国务院在1958年颁布了《户口管理条例》，严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。这是中国此后关于户籍管理的基本法律依据。但为了“大跃进”的需要不得不从农村大量招工，结果使城镇人口在1958－1960年间迅速提高4个百分点（1960年达到19.3%）。“大跃进”的失败与自然灾害又将新招职工大量下放，1963年城镇人口比重下降到16.8%。这一时期城镇人口比重的“大起大落”主要是经济发展战略的失误造成的，但是“户籍管理”制度在城市化中的“篱笆作用”已经显示出来

3、。（3）停滞阶段（1964－1978）。经济调整与“文革”时期的经济混乱，使城市化进程陷于停滞。城市人口的绝对数量虽然增加4295万人（由1964年的12950万人增加到1978的17245万人），但城市化率不升反降（1978年为17.92%，比1963年高1.5个百分点，比1964年低0.5个百分点）。这一阶段城市化率的停滞，大大缩小了农村人口转变为“非农业户口”的渠道，提高了城市户口的“含金量”，充分显示了以户籍制度为核心的城乡隔离体制（本质是阻止农民进城）的威力，使中国城乡形成了典型的“二元经济”与“二元

4、社会”5。　　这一时期中国的城市化具有以下特征：（1）城市化从整体上是受抑制的和严格管制的。与快速的工业化相比，城市化步伐缓慢，拉大了与世界城市化水平的差距。（2）城市发展主要受计划经济体制和行政级别的影响。计划经济体制下的投资与城市的行政级别相关。行政级别越高，得到的投资和发展的机会越大。相反，中小企业与小城镇得到的投资较少，计划体制又束缚了它们自身发展的活力。（3）这一时期的城市化主要体现为大中城市的发展，小城市（城镇）的发展缓慢甚至衰退。1949－1979年，特大城市、大城市人口占全部人口的比重为62.6

5、%。（4）在城市发展观念上，由于担心城市人口与福利对财政的巨大压力，把城市基础设施与生活服务建设视为“非生产性”的，是“吃闲饭”的社会负担，从整体上限制城市人口的增加，导致城市化的滞后。可以说，改革开放以前的“城市化”是“自上而下”的，受到严格的计划管制而不能正常发展。　　改革开放以后，中国的城市化进入了新的时期，城市化步伐大大加快：（1）这一时期城市与城镇数量迅速增加。1978年全国城市为192个，1990年增加到464个，2000年达到659个，22年增加城市457个，平均每年增加20个。这些新增城市主要是

6、大规模“地改市”、“县改市”的结果。（2）小城镇数量迅速增加。改革以来乡镇工业的异军突起和农村商业流通与服务业的发展，促进了小城镇的兴起和繁荣。1983年，取消政社合一的人民公社体制，恢复了乡（镇）建制，并放宽了建制镇的设立标准，为小城镇的迅速发展创造了宽松环境。1988年，全国建制镇数量达到11481个，是1983年（2968个）的3.9倍。到1999年，全国建制镇数量达到19216个，还有近3万个乡政府所在地的集镇。小城镇的发展，成为推动我国“农村城市化”的主力，也是“自下而上”城市化的主要体现。（3）城镇

7、人口数量迅速增长，城市化率持续攀升。我国市镇总人口由1978年的17245万人，增加到1990年的30191万人和1999年的38892万人，21年增加21647万人，年均增加1000万人。2000年第5次人口普查把城镇人口总量（45844万人）增加近7000万人，使城镇人口占全国总人口的比率上升到36.22%，比1990年（26.41%）增加10个百分点，比1978增加18.3个百分点，平均每年提高0.83个百分点。作为一个人口基数巨大的发展中国家，中国改革开放以来城市化的步伐是不慢的。　　　　中国城市发展政

8、策的检讨　　　　中国改革以来的城市化速度尽管不慢（从城市化水平看仍落后于世界和发展中国家的平均水平），但受传统“二元体制”的影响仍有很大的局限性。　　第一，城市户籍制度的闸门，仍把绝大多数人农民甚至已经在城市里工作生活多年的农民挡在“城外”5。城市对于自发前来经商和务工的农民从禁阻到经济性接纳用了10年时间，但是仍然惧怕数以千万计的“民工潮”的冲击。90年代中期以来城市失业率的上升，许