行政案件之法律审事实审辨析

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2、审与事实审辨析   一、问题的提出...我国行政诉讼法第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定成为我国行政诉讼司法审查制度的基本原则。但对这一原则性规定如何理解认识并不一致。　　从字面上看，审查是指检查核对是否正确、妥当（多指计划、提案、著作、个人经历等）。司法审查的字面意思就是审判机关对行政机关及其工作人员实施的行政行为进行检查核对之意。司法审查作为司法权，具有中立性和终极性等特点 ，因此，人民法院审理行政案件就是为了最终解决争议。但是，行政诉讼不同于民事诉讼和刑事诉讼，因为具有先定力的行政处理已经先行发生。一

3、方面，现代行政管理既要求行政权力高效运行，又要保证司法权对行政权的必要制约，以防止行政权的滥用，维护相对人的合法权益，这就需要在行政权和司法权之间寻找最佳平衡点。另一方面，在市场经济体制下，讲求诉讼效益的观念日益强烈，行政审判在监督行政权的同时，还要体现良好的诉讼效益，以防止司法代替行政，损害国家行政管理。所以，行政诉讼对行政争议的解决又是有限的。这大约是我国行政诉讼法第五条规定的价值取向所在。　　同时，行政诉讼立法使用“审查”一词还明显借鉴了国外对“司法审查”的规定。司法审查的英文表述是“Judicial Review”，又可称作“司法复审”，其含

4、意与审判大不相同。“复审”表明不是初审，而是对行政机关已经作过的审查进行再审查。因为行政机关的权力本来是一种公共权力，任何行政决定的作出，意味着根据法律的要求对某种事实进行过审查，并据此确定行政相对人的权力和义务。法院对行政行为的再审查，就成为一种公共权力对另一种公共权力的审查。于是，这种审查势必会受到国家权力分配体制的制约。审查的对象和范围在不同政治体制的国家表现出不同特点。　　如果说人民法院审理行政案件时，对司法审查的对象是具体行政行为已基本达成共识 ，而对司法审查的范围，即哪些问题属于“具体行政行为是否合法”争议较大，事实审和法律审之争正是由此

5、而来。　　一种观点认为，人民法院审理行政案件只是审查行政机关作出的具体行政行为是否合法，而并不审查行政机关作出行政行为的事实前提。比如有论著认为，“人民法院审理行政案件只对合法性进行审查，或者说，人民法院无权对事实问题进行审查。” 赞成这种观点的理由有：对具体行政行为的审查包括对事实结论的审查而不是对事实问题重新作出结论；对具体事实进行重新判断不具有实质的意义，可能还会淡化对具体行政行为的审查；行政机关对事实问题更具有发言权，“以事实为根据”的原则是指存在证明具体行政行为的证据事实；此外，外国行政诉讼（或司法审查）一般只限于法律审。　　另一种观点认为

6、，行政审判也要审查事实问题，审查行政行为的“合法性是指具体的行政行为是否有相应的法律依据，是否在法律规定的幅度内做出”，“确定具体行政行为是否合法，离不开对该行为据以作出的具体事实的认定”，“对具体行政行为的司法审查既包括法律审查，也包括事实审查”。 “法官是法律问题专家，然而，考虑到不同部门涉及的领域不同，他们必须尊重行政管理人员的专业知识以及他们对事实的认定。因此，法院不必再审查所有的事实。”　　以上两种观点孰是孰非，对行政案件的审理产生明显影响。持前一观点者经常刻意追求法律问题与事实问题的区分，置事实问题与法律问题的关联于不顾，只对行政机关作出

7、行政行为的法律依据进行审查。持后一观点者往往又对法律问题和事实问题不分轻重地一并审查，不仅不能正确把握行政争议的焦点，而且有司法干涉行政之嫌。笔者认为，由于行政审判是一种公权力对另一种公权力的审查，其范围应当受到一定的限制不难理解。但是，鉴于我国现行政治体制对国家权力分配的要求，以及行政权力的运行机制和法院的审判模式等对司法审查的影响，把对司法审查的限制理解为行政审判只是实行法律审是不能成立的。对此，下文将作进一步的分析。　　二、审查被诉行政行为能否限于法律审　　首先，有必要明确法律审的本来含义。　　严格说来，法律审与事实审不是我国诉讼法学中的用语，

8、它们很大程度来自于我国法学界为了描述和概括英美法系中法官与陪审团的不同作用和大陆法系的第三审以及英美国家的最