结构能力与机制决策模式变化实证分析

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1、结构能力与机制决策模式变化实证分析内容提要决策模式是影响中国发展的关键变量之一。改革开放32年的实践证明，中国的决策模式基本上是成功的，也即大体能够在关键时刻做出正确决策。这需要我们对中国决策模式的变化特征及其社会后果做出理论概括和解释。利用决策结构、决策能力和决策机制构成的三维框架分析中国决策模式的变化，可以发现,中国在决策结构上己经从个人专断转向多元参与，在决策能力上已经从经验决策转向科学决策，在决策机制上已经从非制度化决策转向制度化决策。决策模式的上述变化不仅体现为屮国政治运行机制的重要发展，而且产生了许多有利于屮国发展的经济、政治以

2、及社会结果。一直以来，人们都认为中国的政策制定是一种精英模式，即政策议程的设立、政策规划、合法化过程都是由政治领袖或权力精英主导的。国家的重大决策只局限于领袖及党的领导核心，决策过程基本上取决于权力精英的作用，社会力量对公共政策影响力非常弱。但是，随着经济体制改革的推进，屮国的政治体制改革和政治民主发展也已经取得了较大的进步，一个重耍的体现就是决策模式中引入了许多新的元素。王绍光的研究指岀，在中国公共政策议程的设置过程中，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书

3、模式”和“借力模式”II寸有所闻，“外压模式”频繁出现。议程设置阶段如此，政策制定的其他阶段也都发生了很多新的变化。本文要讨论的儿个主要问题就是：分析中国决策模式的理论框架是什么？导致决策成功的原因是什么？导致决策失误的主要原因是什么？中国的决策模式是如何发生变化的？目前中国的重大决策是如何制定的？中国决策模式的三维分析框架政府决策的模式是镶嵌在国家的政治、经济、文化体制内的。不同的经济发展水平，不同的文化传统，不同的政治体制和政治结构，针对不同的问题和挑战,决策模式都可能有所差异。根据新制度主义经济学的理论，制度实际上是通过信息、激励、情

4、境三个变量来影响政策参与者的选择及其互动模式，进而最终影响政策产出的。其中，信息是决策产出的关键变量，而良好的制度安排则是保障信息结构的基础。决策模式的变化是一种重要的制度变迁形式，在本文屮我们将其分解为以下三个方面的变化：决策结构(structure)、决策能力(capacity)和决策机制(mechanism)。(图1)决策结构是指在决策不同阶段，哪些人或部门可以参与其中。决策者对国情的主观认识和客观事实Z间的差距是其信息的不对称性、不确定性的函数，信息的不对称性、不确定性的程度直接彫响决策者的信息结构和决策结果。决策者的信息结构越完备

5、，掌握的信息越全面，信息的不对称性、不确定性就越小，决策成功的可能性就会增大；反之则反。（图2）因此，参与决策过程的人或部门越多，决策就越开放、越透明，就越能够体现多元化的利益诉求，就越能够在更大程度上降低信息的不对称性、不确定性和不完备性，相应制定出来的政策就越容易成功。决策能力是指决策者正确地设定问题解决的优先顺序，并制定约束条件下最优的政策方案的能力。从根本上讲，中国目前仍然是一种精英决策，因此，精英自身的知识结构和综合能力会对政策结果产生重要的影响。这又可以具体分为两个维度：一是决策者的主观意愿，即决策者制定政策的出发点是为了维护自

6、身的利益还是提高全社会的福祉。当然在这两个端点之间还有一些中间状态。二是决策者的学习能力、创新能力、应用能力等。中国作为一个后发国家，既面临着国家发展过程中的一些共性问题，也会遇到中国所独有的特殊问题。因此，这就要求决策者既能够向自身学习、向历史学习、向他国学习，也能够不断地进行思想创新、技术创新和制度创新，探索适合中国国情的发展战略和发展模式。一般而言，决策者的学习能力越高，主观意愿越强，决策能力越高；而学习能力如果很弱，无论主观意愿强弱，决策能力都不会高；但是如果学习能力高，主观意愿弱,则决策能力高低并不确定。决策机制是指决策本身所依赖

7、的法律或制度基础。决策既可以是一个瞬间完成的过程，也可以是一个通过严格程序设计、制度规范的过程。相比之下，基于制度的决策过程可以最大程度地限制决策者的个人专断，最人限度地降低决策失误的可能性，最大限度地增进决策的内外部共识。即便出现决策失误，也能够及时进行调整，防止从较小失误转化为重大失误，防止从短期失误演变为长期失误。下文我们就从决策结构、决策能力和决策机制三个方面来具体考察中国决策模式的变化。决策结构：从个人专断到多元参与决策结构实际上解决的是决策权力的分配问题。新中国成立以后，中国逐渐形成了以党委为核心的一元化决策结构，屮国共产党的各

8、级组织处于决策的主导位置。改革开放以后，中国的决策模式向着民主化的方向发展，目前来看，中国已经形成了一个由多个主体参与的多元化的决策机构。（图3）党组织仍然在重大决策中占有核心作