基层公务员绩效问责困境

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1、基层公务员绩效问责困境［摘要］通过绩效目标的达成情况来控制基层公务员的行为是一种新型的问责模式，与新公共管理“结果导向”的管理理念具有内在契合之处。但达成绩效目标所要求的基层公务员能够根据具体情境自由裁量的权力，同样蕴含着潜在的风险，在问责过程中带来“可计量任务'驱逐'不可计量任务”、"选择性执行”以及“绩效悖论”等困境。此外，环境的复杂性、"运动式治理"方式以及冲突性的问责要求等不可控因素，使基层公务员的绩效问责充满不确定性。因此，有必要对“绩效”与“问责”的假设关系进行更深入的反思。［关键词］绩效问责；基层公务员；街头官僚［中图分类号

2、］D63［文献标识码］A［文章编号］1006-0863(2013)08-0058-04一、自由裁量权：绩效问责困境的根源参照李普斯基(Lipsky)的定义，一线的执法和行政人员属于“街头官僚”的范畴，即“那些在工作过程中直接与公众进行互动，并且在执行工作过程中有相当自由裁量权的公共服务雇员”。［1］在我国，基层的公共服务人员和执法人员，如行政服务大厅窗口的工作人员、派出所的片警、税收稽查员、工商局的段管员等是比较典型的街头官僚。街头官僚直接与民众打交道，他们的工作态度、业务素质、专业技能以及服务水平决定着公共服务的好坏。并且，公共政策最终

3、能否得到切实有效的实施，在很大程度上也取决于处于政策执行末梢的街头官僚。此外，街头官僚也扮演着“制定”政策的角色，这源于他们的自由裁量权以及相对于组织权威的自主权。［2］街头官僚容易成为公共争议的焦点，因为他们所传递及执行的政策大多是即时性和针对个人的，换句话说，他们在工作中经常需要做出现场决策，而其决策大多又是针对个别公民，更重要的是，街头官僚作出的决定大多倾向于资源分配或重分配，因此他们在工作过程中所作出的决策对民众有很大的影响。［3］由于其特殊的工作性质和环境，街头官僚拥有较大的自由裁量权。首先，他们的工作环境充满了挑战、风险及不确

4、定性，使得其工作很难程序化。［4］当任务和环境变得复杂而不能简单地套用规则的时候，赋予基层官僚必要的管理弹性以及自由裁量权是必需的。否则，一味强迫街头官僚僵化地套用规则，会导致墨守成规和本末倒置的行为［5］,迫使他们选择比较容易完成的工作和那些能轻松解决的案件。［6］其次，街头官僚在工作过程中经常面临着如何解释行政法规的问题，因为许多法规可能是模糊不清甚至相互冲突的。在将那些法规运用于具体的公民个人或案件的过程中，街头官僚必须在不同的情境下对不同的规则进行判断和选择。［7］最后，政府机构的资源在满足其服务对象需求上总是稀缺的，因此作为专业

5、人员的街头官僚必须有一定的自由裁量权，才能决定如何利用有限的资源优先满足哪些服务对象的需求，从而实现机构赋予他们的任务。［8］［9］街头官僚的自由裁量权是一把双刃剑，因为信息的不对称性及服务对象的非自愿性，导致自由裁量权存在被滥用的可能性。信息不对称的存在使得街头官僚可以利用自由裁量权来决定"谁得到什么”，这就容易限制甚至剥夺了一些公民平等获得公共服务的权利。［10］并且，街头官僚的服务对象一般都是非自愿的，因为他们提供的往往是具有强制性或顾客在别的地方无法获得的关键服务。［11］街头官僚与他们服务对象这样一种非对称及非自愿性的权力关系，

6、不论顾客对街头官僚所提供的服务满意与否，他们都无法自由地退出。基层公务员在我国转型期实际扮演着非常重要的角色。首先，伴随着从计划经济向市场经济体制的转变，以及持续性的行政改革，传统的单一的中央高度集权模式逐渐松动，地方政府的权限及行为选择空间呈现日益增长的趋势，相应地也为基层公务员在政策执行过程中提供了较大的自由裁量空间；第二，中国行政执法环境的不确定性以及行政法律关系的复杂性，使得立法机关在立法的时候往往只规定一些原则，给行政机关留下了大量的自由裁量空间。因而，相对于西方英美等国家，中国基层公务员拥有更大的自由裁量权。第三，相对于西方法

7、治水平比较高的国家，中国法制的不健全以及问责机制的疲软使得基层公务员自由裁量行为潜在的危险更大，更容易成为“脱缰的野马”。因此，基层公务员的问责制对于转型期的政府治理尤为重要。二、街头官僚的绩效问责困境传统公共行政对街头官僚的问责方式是“命令一一控制模式”。在这种模式下，'‘公共管理者关注的是如果通过减少街头官僚的自由裁量权以及限制他们的选择来强化对其的问责”。［12］基于这种思路，他们运用一系列的管理工具来监控街头官僚的行为，例如编制员工手册以涵盖和规范所有可能发生的情况；审核员工表现以提供可追溯既往的制裁以及引导员工未来的行为；要求员

8、工专注于特定的目标以更加有效地监督他们的行为。然而，政策目标的冲突与不确定性，以及政治与行政问题的不可分性，使得削减街头官僚的自由裁量权在实践中难以践行；加上管理者与街头官僚之间严重的信息不对