厦门市思明区财源建设探讨

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1、一、导论(一)问题的提出、寸’【，在社会主义初级阶段，基层政府的主要职能可以概括为两个：一是提供社会公共服务，二是发展本地经济，富国裕民。无论是提供公共服务，还是发展经济，都需要财力来支持，而建设科学合理可持续发展的财源则是保证基层政府财力的唯一途径。1．实现公共服务均等化的目标要求基层政府重视财源建设国家在《十二五规划》中明确提出：要“顺应各族人民过上更好生活新期待，以科学发展为主题，保障和改善民生”。“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”《规划》还指出

2、，基层政府是基本公共服务体系的基础组成部分，在健全覆盖城乡居民的社会保障体系、加快医疗卫生事业改革发展、全面做好人口工作、加强社会管理能力建设、创新社会管理机制、切实维护社会和谐稳定等实现基本公共服务均等化方面负有无法推卸的法定责任。Ⅲ必需的财力是基层政府恰当履行职能的基本物质保障。无论是中央政府，还是基层政府，保持正常运转，行使其职能，承担所分工的职责，都需要资金来保障。特别是基层政府的支出责任需要相应的收入来源予以支撑，其主要收入来源应该是稳定的、可靠地、可预测的。充足稳定的收入是基层政府提供有效公共产品的基本保证。从1994年起，各地比照中央对

3、省的分税制体制框架，结合本地实际，陆续实行了分税制管理体制。实践中，这种体制还存在很多不完善，造成了事权下放、财力上收的格局。随着改革的推进，基层政府承担的职能呈膨胀趋势，支出责任随之扩大，但是财力配置并未同步考虑，致使部分地区基层财政面临困①新华社．《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》．新浪财经．http：／／finance．sina．com．cn／g／20110316／15369541902．shtmi，201卜03一16．厦门市思明区财源建设探讨难，保障不足。由于省市县级政府职能分工不同，适度的财力差距有一定合理性，但差距过

4、大，基层政府行使职能所需财力就得不到保障。虽然省级以下也建立了转移支付制度，但规模较小，有的分配还很不规范，而且下达不及时，资金可预见性差。转移到基层政府手中的收入有的连保证基层政府运转还不够，很难再有财力用于基层“造血式”发展。基层政府要完成不断增加的职能任务，实现公共服务均等化的目标，解决财政运行困难，实践证明仅靠上级政府转移支付是远远不够的，基层政府必须建设自己可依靠的收入源泉。2．建设科学合理的财源结构，是基层政府筹集财力的必选途径1994年的财政分权改革并没有为地方政府建立起独立的地方税体系。目前地方各级政府都没有构成自己财力基础的特色税种

5、，而是共享相同、有限的地方税源。在这种情况下，上级政府首先考虑本级利益，利用体制决策权通过行政命令制订税收划分模式，保证本级财力，同时在对下转移支付方面也不情愿让渡自己的财力，导致基层政府的财力层层向上集中，事权与财权极不对称。基层政府作为直接面向居民提供公共服务的低级政府，承担了繁重的事权，但由于其在地方政府级次中处于底层，在财力分配上处于不利地位，财力十分薄弱。基层政府承担的事权与其可支配财力高度不对称，直接导致基层政府辖区内大型公共产品供给严重不足，同时诱导基层政府为了获得更多的财源或者直接介入竞争性产品生产领域，或者在对企业经营的整体风险状况

6、没有把握的情况下便贸然以财政信用的形式支持地方企业的发展。政府介入竞争性产品生产领域显然违背了公共财政原则，导致社会经济资源的低效配置和浪费；盲目为地方企业提供财政信用担保会导致政府或有负债增加，可能导致基层政府财政状况恶化。财力产生于财源。财源结构是否合理，决定了基层政府财力是否能够持续、稳定增长。我们知道，基层政府财政收入主要包括税收收入、非税收入、国有资产收益、上级转移支付收入、债务收入等。这五部分之间是怎样的一个搭配关系，特别是各税种收入结构，区域产业结构、行业结构对税收结构的影响，都是研究基层政府财源结构的重要内容。只有搭建合理的财源结构，

7、才能增强基层政府抵御经济波动的能力，实现财力健康、持续、平稳增长，为基层政府2一、导论履行公共职能提供物质保障。3．基层政府财源建设问题在现行财政理论研究中未给予足够的重视长期以来，我国的财政学、税收学主要研究的是中央财政和中央税收，对地方财政、地方税收，尤其是分税制体制下的基层政府财源建设论述的内容偏少。如对分税制条件下地方税的地位和作用未加以系统阐述；对法律不允许地方政府借债与地方政府借债多样化并存等现象描述较多，很少有分析造成这一现象的根本原因与我国现阶段没有建立完善的地方政府收入保障机制有关；对于基层政府除税收外的其他收入来源研究较少。随着社

8、会主义市场经济体制的发展，特别是适应市场经济体制要求的公共财政以及分税制的改革，对基层政府财源建设理论的研究