建立县级改革试验区的设想

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1、建立县级改革试验区的设想■在权力运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督■可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中官员的个人选择有了私利化倾向■应拓宽思路，进行县级人大、行政与司法系统的综合改革试验县委书记可由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或民众选举产生，对其治下的民众并不负有直接责任。　难以制约的县委书记权力魔杖当前县级政权运作有一个明显的权力悖论。一方面，为数众多的县级党政负责人用掌握的权力侵犯农民土地、不当拆迁居民住房，有的还把国家司法作为私人

2、工具，对付那些对其批评建议的民众和媒体，甚至对上访民众采取各种控制手段；另一方面，针对近年基层频发的官民冲突事件，县级官员表示，由于许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，是以有限的权力承担着无限责任。行“恶政”的能力不受制约，图“善治”的能力却捉襟见肘，这一权力悖论说明，县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在缺陷。执政党地位决定党处于行政权、司法权等之上，各级人民代表大会也不能离开党的领导。制度设计上，县域范围内，对党权的制约主要依赖于党内民主和党外监督，而这难以落实：纪委监督同级党委是“以下

3、犯上”；地方人民代表大会没有任免和监督县委书记的权力；新闻监督也很难；信访制度异化，民众行使监督建议权的合法渠道严重堵塞。现实政治中，对县委书记的制约主要是来自上级党委，但又天高皇帝远。因此，在权力运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督。纵向分权损伤地方行政能力正因难以制衡县委书记权力，目前是靠中央集权缩小地方党政的权力。在行政权的纵向分割上，主要是通过将重要部门如国税、海关、铁道、能源、银行、外汇等划归中央直管，工商等划为省级直管，剥夺县级党政的部分财权和事权。但这些措施损害了县

4、级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。用以扼制地方独大的纵向分权，加剧了县级党政有限权力与无限责任间的结构性矛盾。双重权力来源，对谁负责?更加严重的是，在现代国家，地方行政区划应有明确的最高责任机构；一个地方的民众，应能找到对其权利、利益负责的最高主政官员。但现实中县级党政并不定位于此。县委书记可由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或民众选举产生，对其治下的民众并不负有直接责任。县级政府的权力，一来自地方人民代表大会的授权，二来自中央政府的授权。然而在现实中，县长的选举需要上

5、级的备案或批准，对上负责远超过对下负责。县级党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，造成地方党政责任目标不清晰，县级党政的有限权力，又无能力对地方事务进行全面管理，最后，没有哪个机构、哪个人能对地方负全责。民众在寻求权益救济或有其他诉求时，当地官员能以“没权管不了”来推脱，但当地党政侵犯民众权益时，又没有机构能对其进行制衡，从而造成矛盾和政治压力向上级政府和中央转移。另外，干部管理制度中地方领导人的激励机制出了问题。压力体制促使地方党政领导人不择手段地保护官场的生存权和发展权；干部异地为官制度和频繁调动，使得县

6、级党政负责人对辖区失去了身份认同与道义责任，失去了对地方利益的长期考量。目前还未建立起对县级党政负责人进行科学评价的标准，也没有相应的责任追究机制。结果，县级党政容易不求“善治”，对本地民众和中央政府双重不负责任。可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中官员的个人选择有了私利化倾向。针对这种情况，浙江、广东等已进行了一些改革，被称为“强县扩权”或“省管县”，将原属市政府的一些行政审批、审核权下发给县，以提高县的行政效能；将县财政直接同省财政挂钩，在财政分成方面也有所改变。这一定程度上提高了县级政权的自主权，但它解

7、决不了县级政权的权力监督问题，增加了权力滥用的风险。海南强县扩权后，数位县委书记的腐败案就说明了这点。另一政改思路，以安徽宣城的“党政合一、交叉任职”为代表，它是针对重复分工导致的工作效率下降而进行的改革。但改革局限在乡镇一级，作用有限。七大综合配套改革试验区的改革主要集中在行政权范围内，不足以解决权力结构缺陷带来的问题，且其并非在县域范畴内进行。应拓宽思路，进行县级改革试验。县人大改革：真选，专职化，取消常委会首先是县人大的改革。县人大代表应取得本县户口两年以上，或在本地连续工作/居住八年以上，以保证对本地利益的认同。

8、县人大代表的选举，突破选举法中有关“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”的规定，实行同票同权。由选民直接选举的人大代表候选人，均列入正式代表候选人，不再受选举法中的比例限制和正式代表候选人确认程序的限制。代表候选人名单应当由现行的在选举日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以让候选人