重大行政决策公众参与制度分析

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1、万方数据第一章公众参与的基本理论重大行政决策这一概念一经提出，即在战略性调整国家经济结构、改善民生、创新科技进步，资源节约型、环境友好型社会的建设以及改革开放进一步深化发展等方面发挥重要作用。公众参与作为一项治理方式，近年来在国内广受青睐，党的十六大、十七大及十八大报告中都对其着重强调，由政府立法、重大决策、具体决定等领域和事项经常可以看到公众参与以各种形式存在，对于公众参与形式及具体措施的研究一时也成为学术热点。尽管如此，公众参与在我国尚属新生事物，准确界定公众参与，深入理解公众参与的本质，完善公众参与各项工作，在提高公众

2、参与的有效性方面起到重要作用。第一节相关概念之厘清一、公众参与的界定1、公众参与的概念公众参与是舶来制度，肇始于20世纪60、70年代西方理论界。通常认为，1960年美国学者阿诺德·考夫曼首次提出了“参与式民主”(participatorydemocracy)概念，当时参与式民主主要运用于学校、社区、工厂等微观治理领域。1970年，美国学者佩特慢(C．Pateman)出版的《参与和民主理论》一书，把参与的领域从微观领域拓展到政治领域1。白20世纪90年代公众参与引入我国以来产生了不同的观点。俞可平教授对公众参与的概念和范围持

3、广义的态度，这种观点认为，公众参与所应具备的是：即“一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这1王锡锌：公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践．叨．政治与法律，2008(6)：8．14，15．20万方数据黑龙江大学硕士学位论文些渠道去影响公共政策和公共生活。”1不过，有学者也认为“作为一种制度

4、化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害关系人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”2同时，众参与限定于行政管理领域，认为公众参与是“行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。”3比较而言，第二种解读较能明晰公众参与的边界，也能契合实际。这一界定下的公众参与具有的特点是：第一，不包括选举等政治行为，也不包括抗议等维权行为；第二，强调行政机关与公众之间的沟通与互动性。这里

5、的公共权力机关主要是指行政机关，但不应限于行政机关，其他行使公共权力的机关也应包括其中。公众参与强调公共机关与公众之间的交流互动，互动不但有双方信息的交换，而且有意见的交流，是一个双向的互动过程，不是公共权力机关或者公众单方的行动：第三，注重公共权力运转的开放性。公共参与不再是公共权力机关“唱独角戏”，完全由公共权力机关“说了算”，公众参与打破了公共权力运转过程的封闭性，把公众引入其中，从而使公共权力运转成为开放性的过程。2、公众参与的本质公众参与表现为公众通过不同的形式参与公共权力行使过程，有权与公共权力机关展开交流、对话

6、，进而推动整个立法、决策或公共事务的治理。从其本质而言，公众参与是一种权力分享。在传统的制度安排下，公共权力运行表现为公共权力机关高高在上，公众或者特定的利害关系人是被管理者，一个“被”标识1俞可平：公民参与的几个理论问题．学习时报．http'J／www．china．com．cn／xxsb／txt／2006-12／19／content7531039．htm2蔡定剑：中国公众参与的问题与前景．[J】．民主与科学．2010(5)：26．29．’江必新、李春燕：公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战．【J】．中国法学，2005(6)

7、：50'56万方数据第一章公众参与的基本理论出公众或者特定利害关系人的角色和定位：即命令的接受者，处于服从地位，具有被动性。相对应的，公共权力机关是命令的发出者，居于支配地位。公众参与的存在或者出现打破了传统公共权力的运转结构，公共权力机关不再是权力运转的完全主导者和话语权的完全控制者，公众或特定利害关系人能够影响决定或决策的做出，从而具有了～定的话语权。正是从这一意义上说，公众或特定利害关系人能够分享公共权力。以立法中的公共参与为例，立法权不仅仅是审议通过立法的权力，应当包括提案权、发表意见或建议权等一系列次权力所构成的集

8、束性权力。二、重大行政决策的界定1、重大行政决策的概念就行政决策研究而言，政治学和行政学在理论领域较有成就，从公共管理学和行政学视角定义“行政决策”，一般是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。1由于行政管理范围和内容极其广泛，行政决策