我国进城农民工子女义务教育问题研究——基于公共产品供给的视角

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1、西南财经大学硕士学位论文我国进城农民工子女义务教育问题研究——基于公共产品供给的视角姓名：陈瑶申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：申晓梅20071101中文摘要20世纪50年代后期以来，由于受到严格的户籍管理制度的限制，我国人口流动规模非常有限。随着改革开放与社会主义市场经济体制的建立与发展，我国逐步迈进工业化、城市化和现代化的社会转型期。自20世纪80年代以来农村人口向城市流动的政策闸门松动之后，农村劳动力外流如潮水之势奔涌不息。而进城农民工子女义务教育问题就是从“民工潮”问题中衍生出的子问题。近年来，它已成为学术界关注和探讨的新热点。20世纪90

2、年代以后，我国的进城农民工在规模不断增长的同时，结构也发生了重大变化，最为显著的结构变化之一就是进城农民工的“家庭化”趋势。这些家庭的子女主要是指跟父母进入城市的那一部分流动子女，因此亦被称为“流动的花朵”。他们都是6—14周岁(或7—15周岁)处于义务教育阶段的有学习能力的儿童、少年。随着进城农民工子女越来越多地开始在城里居住和上学，他们把需要解决的农村义务教育问题转移到了城市，形成一个庞大的需求态势，对城市现有的义务教育供给能力提出了严峻的挑战。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)指出，要重视解决进城农民工子女接受义务教育问

3、题，应以“流入地政府管理为主，全El制公办中小学为主”，采取多种形式，依法保障进城农民工子女接受义务教育的权利。但现阶段进城农民工子女义务教育供给状况仍不容乐观。在全国各种不同类型的义务教育适龄儿童中，进城农民工子女的失学和辍学问题较为严重；同时，他们还面临着“超龄”上学现象严重、义务教育质量低下、学习状况相对较差等问题。可见，进城农民工子女并未公平而有效地享受到流人地城市提供的义务教育，政府供给职能缺位的现实状况成为城市乃至全国在普及义务教育过程中需要解决的一个难题。造成进城农民工子女义务教育供给不足的成因是多方面的，目前对进城农民工子女义务教育问题的研

4、究，主要集中在对事实的调查和现状的描述性我国进城农民工子女义务教育问题研究——基于公共产品供给的视角分析上，理论性研究相对不足；并且多是从教育学或社会学的角度去分析研究，从经济学角度分析的文章几乎没有。而本文在现象分析的基础上，尝试从公共产品供给的角度，在制度层面上进一步剖析造成进城农民工子女义务教育供给不足的根本原因，努力抓住问题的实质，试图为教育行政机构、财政部门乃至立法机构等政府部门相关政策的制定提供科学依据。首先，本文认为我国义务教育财政体制的“二元”特征和过度分权是首要根本原因。将现行义务教育财政体制看作是进城农民工子女义务教育问题产生的体制障碍

5、这一观点散见于诸多文献中，但全面系统地对现行义务教育财政体制不适应人口流动的论述的文章比较少见。本文从我国义务教育财政体制的演变过程谈起，着重剖析现行“省级统筹”与“县级管理”并举的义务教育财政体制中尚存的“二元”劣根性。尽管新机制力争将义务教育全面纳入公共财政保障范围，但由于过度分权的特点，不仅未达到缩小城乡义务教育供给差距的效果，还带来了一系列的负面影响：一是流入地相对优质的义务教育资源使城市义务教育供给产生巨大的“拥挤效应”；二是财政过度分权使流人地义务教育经费划拨出现缺口；三是公共财政“一体化”政策并未突破制度缺陷，无法惠及流人城市的农民工子女；四

6、是进城农民工子女由于学习底子薄弱，在学习过程中很难适应和跟进，导致群体升学率偏低。其次，在我国二元社会结构的背景下，以户籍人口为统计口径的义务教育拨款方式是不合理的。城市政府从财政中划出的经费专供辖区内拥有户籍的市民子女接受义务教育之用，并不包括进城农民工的子女。致使在贯彻“两为主”方针的过程中，会造成流入地政府沉重的财政负担，由此引发了流出地不提供转移支付和流人地供给职能缺位之间，流入地义务教育财政负担加重和进城农民工子女义务教育的需求增长之间，流入地不同程度的入学门槛限制和农民工有限消费能力之问，以及民工子弟学校的私人产品本质和公共产品特性之间的四对主

7、要矛盾。第三，进城农民工子女义务教育均衡供给的公共政策制定的缺位和滞后以及执行的偏差是进城农民工子女义务教育供给不足产生的又一制度根源。近几年，尽管政府高度关注和重视进城农民工子女的义务教育问题，并出台了一系列保障进城农民工子女公平接受义务教育的政策法规，但在政策制定过程中，中央对进城农民工子女义务教育供给的政府主体职能规定滞后和供2中文摘要给的经费保障职能规定模糊，无法克服义务教育财政体制中各级政府财权、事权划分不对称的弊端。这种政策上时效的滞后性和约束力上过大的“弹性”，导致在政策“再制定”的过程中，地方和中央反复博弈，出于对自身利益和能力有限的考虑，

8、政策制定程序和内容出现不规范以及执行出现严重偏差。此外，目前关于进