京郊农村宅基地退出机制探析——以北京市怀柔区为例

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1、首都经济贸易人学硕士学位论文京郊农村宅基地退出机制探析——以北京市怀柔区为例大，土地低效利用的问题十分突出；而另一方面，经济发达地区、城市周边的农村，由于土地经济价值高、建设用地指标紧缺、新批宅基地受限等原因，在现实利益驱使下，“一户多宅”、私搭乱建、“地下”流转的现象十分突出。现行制度既限制了宅基地流转范围，又缺乏相应的退出机制，制度本身的众多缺陷和弊端在经济社会发展的新形势下逐渐显露出来，由此引发的各种矛盾也日益尖锐。2012年12月31日，中共中央、国务院下发《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(以下简称“2013年一号文”)，提出要“加快包括农村宅基地在

2、内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作⋯⋯改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。”随后，国务院办公厅又要求国土资源部、住房城乡建设部会同农业部、中央农办等部门就“改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权”的问题研究提出落实意见～。1．1．2地方政府积极探索在地方政府层面，天津、重庆等多地都较早的在制度改革试验上进行了积极探索，并结合地域实际，形成了一些对其它区域具有一定借鉴意义的模式。其中，天津市为积极破解城镇建设用地和资金紧缺这两大难题，于2009年6月正式公布实施了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管

3、理办法》(津政令第18号)，在试点建设示范小城镇的地区，农民可以按照规定的置换标准，用其在农村居住的房屋换取小城镇的商品房。腾退出来的村庄建设用地一部分用于复耕，确保占补平衡，节约下来的土地则通过整理开发获取资金，平衡小城镇建设的投入。村民通过置换房屋，过上了“城里人”的生活，但原来的农村土地承包关系并未改变，仍然享有作为村民的相关收益。重庆市在城市建设征地矛盾冲突日益激烈，而大量闲置的农村集体建设用地得不到充分利用的背景下，探索实行了“地票”交易制度，即对农村集体建设用地进行复垦并验收合格后，产生相应的用地指标，并以票据的形式通过土地交易所在全市范围内的公开拍卖来完成交易。“地票

4、”交易获得的收益将会投入到村庄的基础设施建设、农民的生产生活中。各省市在本辖区《土地管理法》的具体实施细则中均提到了宅基地申请条件和审批面积等内容，但考虑到地理区位和经济发展水平的差别，具体的“裁量权”多下放至市、县一级。北京市1999年修订的《土地管理法》实施办法中提到，“农村村民的子女达到法定结婚年龄，无房分居，现有宅基地又无法扩建的，方可申请宅基地”(第39条)，“农村村民宅基地的标准，近郊区以及远郊区人多地少的地区，每户不得超圆参见《关于落实中共中央国务院关于加快发展现代农业进一一步增强农村发展活力若干意见有关政策措施分工的通知》(国办i季i[2013134号)，第2页共4

5、2页首都经济贸易人学硕士学位论文京郊农村宅基地退出机制探析——以北京市怀柔区为例过O．25亩，其他地区每户不得超过0．3亩。具体标准由区、县人民政府规定”(第40条)。农业大省河南则于1992年专门制定了《农村宅基地用地管理办法》(全文共24条)．对宅基地的界定、权属、使用等内容予以明确，并提到了宅基地有偿使用试点。总体来讲，各省市城市建设和农村发展的存在着一定的差异，面临的具体问题也各不一样，因此在破解城市建设用地和农村集体土地管理难题上所采取的方式也各有特点、不尽相同。虽然探索的过程中，各地在制度设计上也都暴露出了一定问题，甚至是弊端，但就完善农村集体土地制度而言，都具有十分重

6、要的意义。1．1．3社会各层面普遍关注中央及地方政府手中掌握着制度设计这把关键钥匙，无论是专家学者，农村集体经济组织，还是房地产开发商、都十分关注政策的走向，期待着一套能够破解当前土地使用困局的制度的出台。当前，不少学者对于宅基地制度存在的缺陷，以及如何建立退出机制、提高宅基地利用率、实现有效流转等方面的问题进行了研究，对北京、上海、广州等特大城市：所属农村宅基地流转开展了专题的调查，提出了很多有益的政策建议。改革完善农村宅基地管理制度，对宅基地退出机制进行科学合理的项层设计，最大挑战源自全国各地、干村万户的巨大差异，无论是地理区位，还是经济发展水平、社会环境，这也是中央在鼓励试点

7、探索创新又提出“慎重稳妥”要求的关键所在。农村宅基地事关数亿农民的切身利益，哪怕是一微米的误差，也可能使整栋大厦的根基动摇。图1．1占地超过半亩但无人居住的宅基地(怀柔区汤河口镇)对于农村集体经济组织来讲，农村土地的所有权在集体，村民获得的仅仅是宅基地的使用权，但由于制度上未予明确，村民手中的使用权演变成了没有期限的永久占有权，村集体难以实现有效的管理。而对于村民而言，宅基地是一项与生俱来的生活第3页共42页首都经济贸易大学硕士学位论文京郊农村宅基地退出机制探折——以