行政法视野下的居家养老服务券制度

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1、行政法视野下的居家养老服务券制度行新的权利与义务的配置和调整，福利民营化是政府职能转变，政府建设重心转移的重要标志，从管理走向服务，从干预行政走向给付行政，是不可回避的重要趋势，而行政法也必须顺应社会变化，积极回应，作出新发展。虽然福利民营化改革近十年，居家养老服务券实行也五年之多，但是针对居家养老服务券制度最多的还是新闻报道，从公共管理学、社会学、行政管理角度研究的文献凤毛麟角，更没有引起法学界应有关注，从行政法这一公法角度考察该制度几乎是一片空白。新的支付方式——凭券消费作为三方主体的联系纽带，是否能够实现社会福利的公平分配、优质服务?新的“三元主体”法律关系如何规制?政府对服务提供者的

2、监管如何进行?“行政法就是公共服务的法律”3，这些问题构成了行政法学研究的重要方面。我希望我的研究能为此添砖加瓦，弥补这一方面的不足，更重要的是抛砖引玉，呼吁更多法学大家关注，推动居家养老领域的规范化、法治化进程。3(法)古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、刷洁洋，国家行政学院出版社2002年6月版，第187页。一2一行政法视野下的居家养老服务券制度第一章居家养老服务券制度概述一、背景：养老供给模式的转变随着2l世纪的来临，我国也正式步入典型老龄化国家的行列4，并且具有老龄人口规模大、老龄化发展迅速、未富先老等特征。随着人口老龄化的发展，养老模式和养老保障体系受到广泛关注。较早进入老龄

3、化国家的欧美发达国家大多采用机构养老模式，即建立敬老院、老年公寓、护理院和托老所等，把老年人集中起来进行统一照料。机构养老模式固然有服务专业化、居住环境好、子女负担轻等优势，但是它的劣势在于养老资源有限、生活成本高昂、居住环境二次适应、推广可行性低。我国长期实行的是传统的家庭养老模式，即养老的物质需要和生活照料由家庭成员提供。这种养老模式建立在“自给自足的经济形态、相对封闭的社会结构和家庭伦理价值观念”的三块基石上5，有着深刻的历史根源和社会根源。1996年《老年人权益保障法》中规定“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”第一次以法律的形式确定家庭养老的主体地位。但是，随着

4、经济快速发展、社会急剧转型，我国的家庭结构出现了高龄化、小型化趋势，核心家庭正逐步取代大家族6，家庭养老功能逐渐弱化，传统的家庭养老模式遭受到前所未有的挑战。正是在传统的家庭养老无法满足广大老年人多元化的需求和机构养老限于资源的缺乏和较高的成本无法大规模推广的背景下，一种成本低廉、不脱离家庭亲情、以社区为依托的居家养老模式应运而生。根据2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的权威定义，我国居家养老服务是“指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新。”“构建社区为养老服务网络，为老年人

5、提供就近就便的多种服务”是全面推进居家养老服务的基本任务之一，各地政府积极探索实现整合资源、构建社区居家养老服务网络的途径。为了更富效率地为老年人提供多元化、多层次的养老服务目标并减少财政负担，原有的福利项目不断予以民营化，许多原有的政府职能转由私人机构来承担，以私法手段实现目标的措施日益增加，例如在机构养老模式中，养老机构实现由公办养老机构逐步转向“公办民营”、“民办公助”的改革，4国际判断老龄社会的通行标准是60岁以上的人口占总人口比例达到lo％，或65岁以上人f=1占总人口的比重达到7％的国家或地区被认定进入老龄化社会。根据我国2010年第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上人口为1

6、．78亿人，占总人口的比重达到13．26％。5董红Ⅱ：《中国礼会养老服务体系建设研究》，中国社会科学出版社2011年4月版，第3839负。6郭竞成：《居家养老模式的国际比较与借鉴》，《社会保障研究》2010年第l期。行政法视野下的居家养老服务券制度在居家养老模式中，政府借助一定的契约方式、引入招标投标程序，逐步实现由服务的直接生产者转向服务的购买者和监管者的角色定位。二、居家养老服务券的性质在实践中，政府通过购买服务的方式与服务提供者合作，老年人可以凭着政府发放的居家养老服务券无偿或优惠地享受服务提供者提供的生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务。“政府购买服务”是指是政府利用财政

7、资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买公共服务7的一项重要制度安排，是公共服务民营化中的制度安排中非常普遍的一种形式。西方国家一般采用“合同承包”、“合同外包”的称呼；在中国，学者多用“政府购买服务”、“政府购买社会工作服务”等词。“政府购买服务”一词首次出现在规范性文件中是《杭州市人民政府关于推进居家养老服务工作的若干意见》(杭政函[2008)239号)，该意见中将居家养老