非行政许可审批问题分析-(10165)

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1、第一章非行政许可审批的法律界定第一节非行政许可审批的内涵与外延“非行政许可审批’，i吝一概念最早是在2004年6月由时任国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋在接受《晾望新闻周刊》的专访时所提出的。在提到1900多项待处理的行政审批项目如何处理时，李玉赋同志说：“按照《行政许可法》和行政审批制度改革的政策规定，拟分为三部分作保留处理：第一部分是依据法律、行政法规设定的约有800项⋯⋯这部分审批事项拟作为行政许可项目予以保留；第二部分是依据党中央文件、国务院文件和部门规章、部门文件等设定的约有500多项⋯⋯这部分审批项目，拟以国务院决定的方式公布，作为行政许可项目予以保

2、留。第三部分有约500多项审批项目，属于内部行政行为，涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在《行政许可法》的调整范围之内，但却是政府实施管理的必要措施和手段，其中有不少审批事项涉密程度高，政治性和政策性强，关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目，以内部文件的方式予以保留。川羽2004年8月6日，国务院办公厅发布了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)，《通知》中保留了21l项非行政许可的审批项目，明确非行政许可审批不是行政许可，其主要是政府的内部管理事项。但都未对“非行政许可审批”这一概念作出解释，导致目前“非行政许可审批”仍然没有清

3、晰的法律界定，研究非行政许可审批问题，首先需要对非行政许可审批的概念内涵与外延进行法律上的界定。本文将通过对非行政许可相关概念的辨析及非行政许可审批的内涵和外延的分析，对非行政许可审批作出界定。一、非行政许可审批的内涵由于我国尚未对“非行政许可审批”做出清晰的法律界定，我国各地方政府在实践中，根据《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)，清理非行政许可审批事项，仿照国务院，采用列举方式对保留的非行政许可审批事项进行列举。纵观国务院办公厅、国务院审批制度改革工作领导小组、各部委以及各地方政府职能部门仿照国务院，采用列举方式所列举的非行政许可审批事项，我们也

4、只能对非行政许可审批的内涵和外延做一个概括性的原则性定义。对非行政许可审批进行界定，对有效约束和规范不同性质行政审批行为具有【2】黄海霞、韩冰洁．政府“自我革命”【N】．嘹望新闻周刊，2004．12-062东南大学硕士学位论文重要意义。2006年5月30日发布的《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》(深圳市人民政府令第152号)第2条把非行政许可审批界定为：本规定所称非行政许可审批和登记，是指由行政机关实施但不属于《行政许可法》调整的审批和登记。杭州市人民政府发布的《浙江省杭州市人民政府关于非行政许可审批和登记管理的若干意见(试行)》第1条规定：“本意见所称非行政许可审批和登记，是指由行政机关

5、实施但不属于《行政许可法》调整的行政审批和登记。”两者都列举了非行政许可审批的事项。笔者基于以上所述的各类法律、行政法规、规章和规范性文件，对非行政许可审批的内涵所做的原则性定义：非行政许可审批的内涵是指国家行政机关及其具有行政执法权及由国家行政机关授权的事业单位或其他组织根据公民、法人或者其他组织的申请，依照法律法规规章或特殊的规范性文件设定的行政许可以外的其他审批事项，例如行政机关的内部审批，有关政策优惠性如税费减免、使用政府基金或者享受政府其他优惠待遇事项，有关特殊行业资质、资格和管理事项，有关民政优抚、人口流动管理和社保待遇事项，有关民族、宗教行政管理事项，有关授予特定荣誉和设置特定职

6、务审批以及控制范围内的大型社会活动事项等实旋审批、核准、审核、审查、同意、认定从而准予相对人从事某种特定活动的行为。从非行政许可审批的内涵可以看出非行政许可审批具有以下四个特点：第一，它是一种行政审批行为，即由行政机关实施的一种赋权行为；第二，它是依申请而行使的行政审批行为；第三，它的法律依据的位阶普遍较低，虽然少数非行政许可审批有法律、行政法规作为依据，但多数非行政许可审批的依据都是规章甚至规范性文件；抽1第四它是非行政许可性质的行政审批，不受行政许可法调整。二、非行政许可审批的外延非行政许可审批事项的范围较广，依据国务院办公厅发布的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004

7、]62号)，以下是几种比较常见的非行政许可审批H。：1．行政机关的内部审批。即《行政许可法》第3条第2款规定的：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批。”从国务院办公厅文件可以看出，除了人事事项、财务事项和外事事项外，还包括设立机构的审批、赋予资格或职权的审批、行政事业单位设立账户的审批等。所【3】张恩蓉．非行政许可审批现象初探明．求索，2013(3)【4