规范性文件行政审查标准.研究

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1、规范性文件行政审查标准研究引言引言目前，由于规范性文件违法或不合理产生的群体性上访事件越来越多，影响的范围越来越广，处理的难度也越来越大。而在我国现行体制下，对规范性文件的监督主要是通过非诉讼方式实行的。一般有以下几种情况：一是司法监督和复议监督，这两种监督一般是通过对具体行政行为的审查来实现的。二是行政机关1内部的审查监督，通常是上级行政机关对下级行政机关进行监督；如国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要严格按照国务院制定的《法规规章备案规定》所规定的制度进行备案。规章以下的规范性文件参照法规规章备案规定由制定机关向上级行政机关进行备案。三是权利机关通过备案审

2、查等方式进行的监督。如全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、命令和决定。这些监督看似途径广泛，实则缺乏根本的合理性和现实可操作性，监督力度较低，难以对规范性文件形成有效的制约。本人在市政府法制机构工作，长期从事行政执法监督工作，其中重要的一项职能就是对下一级政府及本级政府部门制定规范性文件的备案审查工作，包括管理相对人对规范性文件提请审查的处理，在工作过程中接触了大量的实践素材，也充分认识到了通过备案审查这一手段来监督规范性文件，其效果的苍白和无力。尤其是在我经手处理的一份关于退休职工医疗保险的文件（下面我还会专门进行分析），当事人首先向我

3、办提请对该文件进行审查，我们按照正常工作程序审查后对制定机关反馈了相应的审查建议，并明确要求对违法的条款及时进行修改或调整，且办负责人还专门就此问题与制定机关主要负责人进行了沟通，但最后由于财政资金不足的问题而一直未进行任何实质性的调整。随即部分当事人又以劳动部门征收这一行政行为向我办申请行政复议，同时提请对所依据的该文件的合法性进行审查，最终的结果是复议机构协同被申请人与申请人进行协调，最后达成了调解协议，而对该文件的合法性却未进行任何的交待，该文件仍作为有效的文件在适用，其影响结果仍在进一步扩大。诸如此类的情况非常普遍，正常情况下行政机关会在可接受的范围内做一些

4、让步，力求具体行政行为问题的化解，而1抽象行政行为就其实质而言，属于公共行政政策或宪政行为，属于行政机关的自由裁量权范畴，必须受行政系统内部监督。孙笑侠：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解读》，山东人民出版社1999年版，第15页。1引言规范性文件行政审查标准研究对深层次的规范性文件存在的问题，大家避而不提。而审查机构根本是无力亦无手段来保证违法规范性文件的改变。相反，对行政机关拟出台的规范性文件，如果政府法制机构提前进行审查，提出关于该规范性文件任何问题的建议或意见，制定机关都会欣然接受。对规范性文件以上所述现状，工作中我一直思考如何能有效地改善规范性文件的

5、质量，提高规范性文件管理效率，最大可能地防止违法规范性文件的出现。初步先想到的是要把对规范性文件的监督关口前移，在规范性文件尚未产生作用之前，最好是在制定阶段就由专业机构介入对其的合法性审查，无疑是一种很好的方法。实际工作中我也尝试在行政机关的咨询阶段就开始对其进行引导，要求文件出台前先由我们审查后再行制发。产生了很好的效果，也得到了各地政府和部门的积极支持和响应。基于以上考虑，我把本次的论文选题定为规范性文件行政审查制度研究，力求在总结大量实务经验的基础上，对现实的问题进行分析，然后再尽量找出解决问题的办法。在写本文之前，我对涉及规范性文件行政审查研究的资料进行了

6、广泛的搜集和查阅，发现有关这方面的研究很少。因此本文紧紧结合实务经验，采用实证分析的方法，落脚于我国的实际，全面分析了我国规范性文件监督存在的缺陷，在对其产生原因进行剖析的基础上，得出对规范性文件进行政审查的现实必要性。而行政审查的主要任务是解决审查的对象和标准，即对规范性文件的哪些因素进行审查，对这些因素又采用何种标准进行审查。力求通过标准确立的研究，提高规范性文件行政审查的实效，最大限度地避免违法和不当规范性文件的产生，提高行政管理效率，构建和谐的行政管理秩序。2规范性文件行政审查标准研究一、规范性文件的含义及范围一、规范性文件的含义及范围从标题规范性文件行政审

7、查，可以看出本文所指的规范性文件是指行政规范性文件，即行政主体制定的作为实施行政管理依据的规范性文件。下面，首先对本文所指的规范性文件的含义、认识及其范围进行界定。（一）学理上的见解学理上，对行政规范性文件的认识主要有以下几种观点：第一种认为，行政规范性文件是指行政机关制定、发布的行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的总称。其中行政法规、规章属于抽象行政行为的范畴，同时属于行政立法，而其他具有普遍约束力的决定、命令只是普通的1抽象行政行为，而不属于行政立法。与这一观点相类似，有的学者不使用行政规范性文件的称谓，而代之以抽象行政行为的名称，是与具体行政行