金融消费权益保护监管工作中存在的问题与对策

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1、金融消费权益保护监管工作中存在的问题与对策　　摘要：2008年金融危机之后，加强金融消费权益保护已成为国际共识和发展趋势。中国金融消费权益保护工作开始于金融危机之后，机制初步建立，成效逐渐显现，但也存在着法律体系不健全，监管机制不完善等问题。本文从梳理金融消费权益保护监管工作的现状入手，查找存在问题的根源并提出相应的对策建议。　　一、金融消费权益保护监管工作的现状　　（一）金融消费权益保护的监管机构　　自2011年起，中编办先后批复“一行三会”设立专门的金融消费权益保护内设机构，在各自领域履行金融消费权益保护职能，中国金融消费权益保护的监管组织框架基本建立。与此

2、同时，工商行政管理部门、消费者协会、各金融行业协会等部门也从不同角度承担着金融消费权益保护的职责。　　（二）金融消费权益保护的监管依据　　中国尚未有金融消费权益保护的专门立法，金融消费权益保护的监管依据主要由两部分构成：一部分零星散落于《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等法律，以及《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》、《征信业管理条例》、《存款保险条例》等行政法规中。另一部分是“一行三会”7推动出台的《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》、《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办

3、法（试行）》等金融消费权益保护方面的金融规章及规范性文件。　　（三）金融消费权益保护的监管实践　　“一行三会”保护局自成立以来，积极推动制度建设，建立健全咨询投诉受理处理机制，持续加强对金融机构的检查评估，高度重视对金融消费者的宣传教育，取得显著成果。但因其内设机构的局限性，独立性不强，又各自为政，导致在立法、执法、人员、资金等方面存在一定的困难，难以对传统的机构监管模式产生实质性影响。　　二、金融消费权益保护监管急需研究解决的问题　　（一）法律体系不健全　　1.没有专门立法，条文分散且可操作性不强。2009年，中国政府开始金融消费权益保护试点工作，但截至目前，

4、中国尚未有金融消费权益保护的专门立法，以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》为核心的金融监管法律体系，尚未引入金融消费者概念，亦未明确金融消费权益保护作为金融监管目标，只原则性提到“保护存款人和其他客户的合法权益”、“保护投资者的合法权益”、“保护保险活动当事人的合法权益”，可操作性不强。7　　2.金融消费者是否适用新消法，存在争议。2014年3月15日起施行的新消法是消费者权益保护领域的一般法，但目前金融消费者是否适用新消法仍存在争议。一是消费者的定义。新消法对消费者采用正面规定的方式，即为生活消费需要购买、使用商品

5、或者接受服务的自然人，使得金融消费者与消费者两个概念之间横跨了一条为生活消费需要的鸿沟，股民、基民等的投资行为被排除在外。二是监管机构的范畴。新消法将消费权益保护的监管机构界定为工商行政管理部门或者其他有关行政部门，是否涵盖“一行三会”尚不明确。　　3.管理办法等法律层级较低，效力不足。鉴于目前中国金融消费权益保护的立法现状，“一行三会”积极推动制度建设，出台了一系列管理办法、工作指引、指导意见等来保护各金融行业金融消费者的合法权益，这些部门规章和规范性文件的内容虽然具体，但法律层级较低，约束力度不够，警示作用不强，很难切实保护金融消费者的合法权益，应该在法律或

6、者行政法规层面明确“一行三会”在金融消费权益保护方面的执法检查和行政处罚权限。　　（二）监管机制不完善　　1.分业监管与混业经营矛盾，加重金融消费者维权成本。以备受市场关注的余额宝为例，支付宝沉淀资金系第三方支付业务，归中国人民银行监管；客户将钱转入余额宝实际上是购买天弘货币基金，归中国证监会监管；天弘货币基金的绝大部分款项以一般协议存款形式回到银行，又归中国银监会监管。购买余额宝的金融消费者一旦发生合法权益遭到侵害的问题，很难搞清楚具体要找哪个监管机构来进行维权，将正确选择救济主体的责任强加于金融消费者无疑会加重金融消费者维权成本，加大金融消费者维权障碍。　　

7、2.监管重叠与监管真空并存，导致监管资源浪费。“一行三会”7保护局自成立以来，除了在各自领域履行金融消费权益保护职能之外，还对金融消费权益保护协调机制建设进行了大量有益探索，但多头监管的固有弊端仍无法避免，好事、政绩抢着管，坏事、困难争着推，麻烦、投诉踢皮球等现象时有发生，容易出现监管重叠或监管真空。　　3.监管套利与监管容忍显现，引发金融机构逃避责任。在当前中国分业监管体制下，多头立法容易导致相同性质、相同类型的金融产品在不同金融行业内适用的业务规范宽严不一，多头执法也极易产生不同的执法标准和执法尺度，从而引发监管套利与监管容忍，为金融机构逃避责任提供了可乘之

8、机，为侵害金融消费者合法