城镇化进程中失地农民就业安置的制度经济学分析

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1、城镇化进程中失地农民就业安置的制度经济学分析　　摘要：城镇化进程产生大量失地农民。目前，政府对失地农民的就业安置基本采取给予货币补助的方式，让失地农民自谋职业。运用制度经济学的有关理论，分析了政府对失地农民进行就业安置的做法。研究结果表明，集体土地产权不清，政府安置就业交易费用过高，制度供给与制度需求均衡，就业安置制度变迁的路径依赖等因素导致了政府对失地农民采取现行就业安置方式。针对现行就业安置存在的弊端，从制度变革与创新的角度，提出了促进失业农民就业的对策建议。　　关键词：城镇化；失地农民；就业安置

2、；制度经济学　　中图分类号：F241.2文献标志码：A文章编号：1672-0539（2016）02-0048-0512　　城镇化是农业人口逐步向城市聚集和农村劳动力向非农产业转移，从而实现农民市民化、就业非农化的社会经济发展过程[1]。随着城镇化进程的推进，城市不断向外围扩张，建城区面积越来越大，城镇周边农村逐渐纳入到城镇范围内，与此同时，城郊农村的耕地也逐渐被城镇新建的各种建筑或基础设施所取代，农民失去了赖以生存的生产资料及生活保障来源，生计受到严重影响。解决农民的就业问题并使失地农民融入现代社会，

3、是城镇化过程必须解决的重要问题[2]。虽然根据现行土地管理法的规定，失地农民可以得到一笔包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费等科目在内的补偿款，但由于补偿款标准总体严重偏低，而且补偿款是一次性支付，根本不足以补偿农民失去土地带来的损失，无法满足失地农民长远生存和发展的需要。因此，如果不对失地农民实行就业保障，使失地农民获得稳定的生活来源，就不能从根本上解决失地农民的长远生计问题。基于这一共识，失地农民的就业问题引起了理论界的广泛关注和深入思考。在城镇化建设的大背景下，研究失地农民的就业

4、问题，具有重要的理论意义和深远的现实意义。　　劳动就业权是劳动者最基本的权利，政府有责任通过一些制度措施确保失地农民享受该项基本权利。在市场经济条件下，劳动者往往通过市场途径实现就业，政府不负责安排工作。但是，市场存在失灵之处，一些特殊人群由于自身素质和社会经济原因，无法通过市场途径顺利实现就业，这就需要政府以适度干预的方式来保障这些人群的就业权利。城镇化进程中的失地农民是社会特殊弱势群体，他们的就业权利理应由政府通过适当的方式予以保障。　　一、城镇化进程中农民失地现状与就业安置方式　　（一）城镇化进

5、程中农民失地现状　　城镇化是世界各国经济和社会发展的一般道路，也是我国未来发展的战略选择，对我国承接信息化、提升工业化、接轨国际化、提前基本实现现代化，必将发挥着重要作用[3]。然而，伴随城镇化进程的推进，失地农民的数量也与日俱增。有学者估计，1990年―122003年的13年间，全国失地农民的总数超过6500万人，而且每年以250万～300万的人数递增，2020年我国失地农民总数将达1亿人[4]，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人以上，其中有5000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，

6、这一数字可能达到8000万人[5]。　　由于城市扩张而失去土地的农民，被迫城市化，他们虽然在空间上已经进入了城市，但生产方式、生活方式并没有完全融入城市，仍然带有浓烈的农村色彩，使得这一群体呈现出与众不同的特点，他们城里人不像城里人，农村人不像农村人，成为游走于乡村和城市之间的“边缘人”[6]。大部分失地农民文化程度低，并且缺乏非农职业技能，只能沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无人员”，依赖有限的征地补偿款勉强度日[7]。农民失去土地后，也就失去了赖以生存的生产资料，长远生计受到严重影响，有

7、限的征地补偿款很快便花光，之后生活就陷入了贫困境地，不少失地农民因此走上了上访的道路。据统计，目前全国1/3以上的群众上访都归因于土地问题，而其中60%左右的纠纷是直接由征地引起的，失地农民问题已经由发达地区局部的社会问题扩展为全国性的社会问题[8]。　　（二）现行失地农民就业安置方式　　在计划经济年代，政府征用农民的土地，按政策的规定，需要把失地农民安置在国有企业就业，国家用行政手段解决了失地农民的就业问题。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善，劳动力资源的配置也由以行政手段“分配”12为主，逐渐

8、向以市场配置为主转变，无论是大中专毕业生，还是部队退役军人，抑或是国企下岗职工，基本上通过市场化的方式实现就业，求职者与用人单位双向选择。在这样的背景下，政府显然不可能通过行政手段，把失地农民强行安置进国有企业，因为企业拥有自主用人的权利，政府不能干预。目前，政府征用土地基本采用一次性经济补偿的方式[9]，让失地农民自谋职业。政府给予失地农民的土地补偿款严重低于被征土地的实际市场价格，而政府却以远远高于土地补偿款的市场价格把所征用的土地向房地产开发商出售