法制视野下行政决策制度问题研究

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1、法制视野下行政决策制度问题研究　　摘要：行政决策是国家行政机关为了实现其管理目标而进行的抉择活动，本文从行政决策的基本含义入手，通过对我国行政决策的存在问题的阐释以及原因分析，拟对我国行政决策制度的完备提出些许建议，以期对我国科学合理的行政决策制度的构建，做出微末的贡献。　　关键词：行政决策合理程序行政监督　　一、行政决策的概念以及定性分析　　（一）行政决策的含义分析　　行政决策，又称政府决策，是决策领域的一个子系统。对于行政决策概念的界定，学术界有很多不同的阐述。有学者认为"行政决策是行政机关采取行动之前的意志反映，是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法"⑴；有学

2、者认为"行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动"⑵。8　　从以上对行政决策定义的分析中可以看出，这些定义的基础是行政学而非法学，若是从法学角度、特别是行政法学方面对行政决策做一定性并作为分析论证的起点，目前比较完备且获得众多呼声的是"行政决策主要是指国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。"

3、⑶笔者认为，此定义可以从以下几个方面理解：第一，行政决策主体，既包括享有行政决策决定权的主体，也包括对行政决策的影响主体；第二，行政决策对象，指政府的决策行为能对之施加影响的事、物、人；第三，行政决策的目的是对利益的整合。　　（二）行政决策的特征性能把握　　行政决策具有一般决策的共性，同时，由于行政权力运行的特殊性，又决定了行政决策的特别之处，行政决策的特征主要有以下三个方面：　　第一，职权性。行政决策作为行政权力运行的表现形式，必须是行政决策机关在其职权范围内作出的，其"本质哲学意义，正在于在主观与客观、理论与实践这个矛盾统一体的不断运动、变化和发展过程中主观对客观世

4、界的认识能力以及对于未来世界的驾驭能力"⑷　　第二，动态性。由于现代社会行政事务的复杂性以及相互之间的复杂关系，使得行政决策往往包括许多环节，决非是一个简单、瞬间可以完成的行为，而是行政机关的一种动态的活动。美国著名学者安德森从活动的角度，就把决策过程分为五个环节，即问题的形成阶段、政策方案的制定阶段、政策方案的通过阶段、政策方案的实施阶段和政策的评价阶段。⑸　　第三，权威性与强制性。行政决策是由依法享有行政决策权的行政决策机关以国家的名义做出的，代表国家的意志和利益，以国家权力为后盾，以国家强制力为保障，具有权威性。权威性决定了行政决策的强制性，行政决策无须争得相对人

5、的同意，相对人必须服从和配合，不得以未经其同意为由拒绝执行，否则，就有可能导致强制执行。　　二、我国现阶段行政决策程序制度的缺失和不足8　　由于我国缺乏行政程序的统一法典，行政决策之程序在法律层面并没有受到统一的规制，决策程序法制尚不健全、不完善。决策民主化虚弱、决策成本高昂、决策失误事件频发、决策资源浪费，甚至还夹杂决策腐败等负面效应，直接暴露了我国行政决策程序的三大主要缺陷：察觉机制不健全、公众参与不充分和专家论证走过场。　　（一）行政决策程序察觉机制不健全　　控制论的创始人维纳说："信息这个名称的内容就是我们对外界进行调节并使我的调节为外界所了解时而与外界交换来的

6、东西。"⑹信息是科学决策的基础，然而，我国现行信息机构及有关制度还存在信息机构及其人员总量仍显不足、信息收集能力较弱、信息传达缺乏制度规范等缺陷。这些要素之缺乏，觉察机制势必失灵，从而产生信息不对称。在信息不完全的条件下，决策失误是在所难免的。　　（二）行政决策程序公民参与不充分　　我国的领导决策虽然有"民主集中制"原则，但在实际决策中，由于缺乏具体的可操作性，决策时基本上还是领导一把手独断决策，决策中的"民主化"未能得到真正的贯彻执行。行政决策者在行政决策过程中，往往将个人权力凌驾于行政领导集体之上，用个人意见代替集体智慧，用领导经验代替科学决策，致使民主虚弱，公众参

7、与不充分。从而导致社会团体没有现实可行的参与决策的途径，民众缺乏表达意见的机会--决策中民主参与的缺乏尤其是利益相关群体的空缺也必然导致决策的价值偏向和公平正义的缺失。　　（三）行政决策程序专家论证走过场8　　"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑺。在中国，专家论证和咨询制度遭遇了公众参与不充分的同样尴尬。引入专家咨询和论证制度，原本是为了克服决策者有限理性之缺陷。然而，由于长期决策者的家长制作风，专家咨询与论证并没有起到其应有的作用。　　正是由于