新一轮土地利用规划修编的特点和建议

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1、新一轮土地利用规划修编的特点和建议蔡玉梅1张明2（1．中国土地勘测规划院土地规划所，北京，100035；2.中国科学院地理科学与自然资源研究所，北京，100101）土地是生存之本，发展之基，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度也需要通过土地利用总体规划来体现和实施。因此，不断完善土地利用规划是加强土地管理的重要基础。从2002年开始县级土地利用总体规划修编试点到2008年国务院通过《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，2009年地方土地利用总体规划修编全面开展

2、，新一轮的土地利用规划修编已历经7年。在全面贯彻落实科学发展观，统筹各类各区域用地，推进土地利用规划制度的建立等方面做了许多有益的探索。如何总结经验，结合地方土地利用总体规划的开展，有效落实全国土地利用总体规划纲要，逐步建立具有大陆特色的土地利用规划模式，对加强土地管理，促进科学发展具有重要意义。1新一轮土地利用规划修编的背景1.1上一轮土地利用总体规划确定的控制指标基本用完以“耕地保护”作为核心的《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》确定了2010年的大陆耕地总面积、基本农田面积、新增建设用地规模、新增建设占用耕地面积、土地整理开发

3、增加耕地面积指标。从1997-2005的九年时间里，国家实施小城镇健康发展（中发[2000]11号）、西部大开发（国发[2000]33号）、落实科学发展观（2003）、振兴东北地区等老工业基地（国办发[2004]39号）、推进社会主义新农村建设（2005）等一系列新的政策，土地利用发生了相应变化。截止到2005年底，有22个省（区、市）的建设用地总量控制指标已经用完，31个省（区、市）的耕地保有量已经突破，12个省（区、市）的新增建设占耕地面积指标已经用完。为加强土地管理，更好地发挥土地利用总体规划的作用，促进土地合理利用，需要对土地利用总体规划进

4、行修编。1.2协调日趋凸现的土地利用和社会经济发展、环境保护间矛盾1997年以来，大陆经济经历了快速平稳增长的时期，人地矛盾日趋突出。表现为年均建设用地增量从1997年的31.53万公顷增加到2005年的37.12万公顷。人均耕地从1997年的1.58亩减少到2005年的1.40亩。生态环境方面，大江河源头的生态环境恶化，局部地区林草生态系统功能退化，土地退化等不断加剧。2005年大陆人均国内生产总值（GDP）达到1703美元，国内生产总值中农业生产总值的比例仅为12.6%，城市化水平为42.99％。几种不同角度的数据表明新一轮的规划期间，大陆进入

5、到了快速工业化发展时期、重化工业发展阶段、以及城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾日趋凸显。通过开展以统筹协调各类各区域用地为主要内容的新一轮土地利用修编，可以为协调土地利用、经济发展和环境保护提供有效的途径。1.3贯彻落实科学发展观的战略思想党的十六大提出全面建设小康社会的目标，十六届三中全会中提出更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用、坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观以及完善政府社会管理和公共服务职能等。需要在新一轮土地利用规划修编中贯彻落实。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本

6、方法是统筹兼顾。首先按发展的要求，要保障科学发展，促进经济又好又快发展。在控制建设用地总规模的同时，鼓励发挥存量用地的潜力，确立以节约集约为核心的原则，转变土地利用方式，提高土地利用效率。按以人为本的要求，规划内容上强调保障与人的发展密切相关的重大基础设施和民生工程用地。规划编制中重视公众的广泛参与。规划实施中加强社会的监督。按全面协调可持续的要求，一是统筹经济与社会，坚持保障发展与保护耕地并重。二是统筹区域，制定区域差别化的土地利用政策。三是统筹城乡，优化城乡建设用地布局，探索农村土地管理制度改革。四是统筹土地利用与生态环境，促进土地资源的可持续

7、利用。可见，新一轮的土地利用规划以科学发展观为统领。1.4落实国务院关于深化改革，严格土地管理的决定2004年，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，文件要求切实保护耕地特别是基本农田，严格执行土地管理法律法规，加强规划管理，推进节约集约用地，建立责任制度等。在这一决定的基础上，《全国土地利用总体规纲要（2006-2020年）》提出以严格保护耕地为前提，以推进节约集约用地为重点，以加强国土综合整治为手段，以优化结构布局为途径，以落实共同责任为基础的规划任务。1.5统筹协调各类规划的用地规模与布局大陆的规划体系正处在形成的时期，社会经济

8、的快速发展对相关规划的开展提出了现实的要求。2000年以来，各类规划从局部开始到全面开展。城市总体规划、各类基础设施规划、