行政行为程序瑕疵的指正

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1、行政行为程序瑕疵的指正摘要:在我国近年的行政诉讼实践中，对于行政行为的一些程序瑕疵，法院大量采用指正的方法加以处理，丰富了行政行为的矫正方法，亟待理论总结和提升。指正作为司法机关解决行政行为程序瑕疵的一种方法，仅于裁判理由中指出程序瑕疵之所在，但不否定行政行为的合法性，对行政行为效力也不产生任何负面影响。目前法院的指正，多以程序瑕疵未影响行政行为实体内容、未侵害利害关系人合法权益等为前提，没有划清与轻微程序违法确认之间的界限。本质上，指正是行政行为矫正方法多元化的一种表现，是人民法院在合法性审查权限范围之外对“程序不合理”

2、与“其他行政瑕疵”的积极、灵活处理，值得肯定和推广，但必须以二者为限，不可将构成违法的程序瑕疵纳入指正范围。关键词:行政行为程序瑕疵指正对于违反法定程序的行政行为，现行法明确规定原则上要予以撤销。这一规定始于1989年制定的《行政诉讼法》第54条，后在1999年制定的《行政复议法》第28条和2014年修订的《行政诉讼法》第70条得以保留。除了撤销之外，我国现行法还例外规定了确认违法和补正两种特殊的矫正方法。确认违法意味着，对于轻微的程序违法行政行为，仅指出它的违法性，但维持其效力。确认违法判决始自《最高人民法院关于执行〈中

3、华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年）第57条第2款的规定，但将轻微程序违法行为纳入确认违法判决的适用范围则是2014年行政诉讼法修订后的事。该法第74条第1款第2项规定：“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，“人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”。至于补正，它意味着对于某些轻微的程序违法行政行为，行政主体可于事后补做或重做；补做或重做后，行政行为视为自始合法，不再撤销。补正在我国法律文件中出现得比较早，但迄今为止,仍然仅规定在一些地方政府制定的“行政程序规定”中。应该说，确认违法和补

4、正都已经是对轻微程序违法行政行为的一种“从轻发落”了。但是,考查我国近年来的行政审判实践就会发现，对于某些轻微程序违法行为或者某些程序瑕疵，人民法院还经常采用一种称之为“指正”的处理方法。这种方法即便在行政诉讼法修订之后仍然被不少行政判决书所采用。指正的特点在于，仅指出行政行为所存在的瑕疵，对其责任却不予任何追究。比之于确认违法和补正，所秉持的审查政策更宽容、更灵活。可以肯定地说,指正作为一种矫正或救济方法，在我国法律、法规、规章中不曾有过规定,在我国法学领域未曾有过研究，完全是我国人民法官的发明创造。那么，这种名不见经传

5、的指正到底所指为何，其存在与发展的正当性何在，与其他法定的矫正制度特别是轻微程序违法确认之间的关系如何，各自的适用范围多大？应该说，如果要使“指正”有理有据、规范应用，避免泛用、滥用，这些问题必须加以研究和明确。一、作为我国人民法院“创造”的指正很难考查清楚，我国人民法院自何时起在司法裁判文书中使用指正。这是因为，国内目前的裁判文书公开网络平台都没有能够将1989年行政诉讼法施行以来全国各地各级人民法院作出的裁判文书悉数予以上传公开，而全面地实地查阅各个法院的纸面裁判文书又力不从心。这种情况下，本文对于指正的考查和研究只能

6、是针对现状的，而不是历史的。为了使考查的案件在地域上具有普遍性，检索基本以最髙人民法院之“中国裁判文书网”公布的案例为范围。在最髙人民法院之“中国裁判文书网”上，以“指正”为关键词对2006年至2015年底公布的所有裁判文书进行检索，可以发现有4000多份裁判文书使用了“指正”概念。进一步考查上述三类裁判文书，可以发现，指正主要应用于三种情形：第一，二审法院判决对一审法院裁判文书存在的程序或其他问题予以指正。这一意义上的指正，是刑事判决书、民事判决书和行政判决书共同使用的。第二，法院裁判时对诉讼过程中诉讼参加人的不当诉讼行

7、为予以指正。这一意义上的指正在刑事判决和行政判决文书中都有出现，以行政判决文书居多，但在检索范围内尚未找到相关的民事判决文书。第三，法院对涉诉法律行为存在的法律问题予以指正。由于刑事案件主要审查被指控犯罪行为的存在性，这一意义上的指正主要出现在民事和行政判决文书中，尤以行政判决为多。综合三种情形来看，指正具有以下一般性特征：第一，指正的主体是人民法院，是人民法院在裁判活动中使用的。第二，指正的对象主要是公权力主体的公法行为，这些公法行为或者是一审法院的裁判行为，或者是公权力主体参与诉讼的行为，或者是被诉的行政行为。第三，指

8、正的原因在于被指正的行为存在一些违法或不当之处，但这些违法或不当情形比较轻微，对涉诉行为的实体方面没有或者不会产生影响。第四，指正的性质是告诫性而非惩戒性的，其目的在于要求受指正者再次从事其他同类活动时防范类似违法或不当情形的发生。第五，指正的效果是“下不为例”的,即被指正行为的效力不会因指正而受任何影