六、官僚制的权力

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1、六、官僚制的权力在一个官僚制普遍发展的近代国家里，官僚制的权力是否即可日益扩张，仍是个问题。官僚制的组织在其支配者手中，就技术上而言，乃是最为进步的权力手段，然而我们无法仅凭此一事实来确定，这个官僚制的意见在其所属的社会结构里，究竟能有多少份量？官吏制度之日增的“不可或缺性”（已膨胀至数百万人），也不构成一个决定性的因素；就像无产阶级在经济上的不可或缺性，并不能决定其在社会与政治上的权力地位（虽然某些无产阶级运动的代言人抱持着相反的意见）[1]。如果“不可或缺性”真是具有决定意义，那么在一个奴隶劳动占绝对优势

2、、而自由人（在此情况下）通常会视劳动为一卑贱须加以回避的经济体系里，“不可或缺”的奴隶显然就该拥有权力地位了。根据前述理由，官僚制的权力是否有所扩张，显然不是个能先验地决定的问题。经济利益团体、不具官方身份的专家乃至其他不具专家身份的代表，以议会制或其他职业身份代表制的方式加入地方、区域性乃至中央的决策机构，这些似乎都与官僚制权力的扩张直接有所冲突。到底有多少真确性？这个问题将在别章讨论。此处我们仅作一纯粹形式的、决疑式的论述。总之，此处只讨论下列问题：一个发展成熟的官僚制，其权力经常极大，（在正常情况下）甚

3、至可说是凌驾性的。政治的支配者在面对训练有素的官吏时，经常会发觉自己就像个面对着“专家”的“外行人”。不管此一官僚制必须为其服务的“支配者”，是个武装有“立法”“诉诸全民投票”以及撤换官吏等权力的“人民”；是个基于贵族制或“民主制”之原则选举出来而配备有“不信任投票权”或实际决定权力的议会；是个基于法条或实际上互选产生的贵族合议制；是个全民投票选举的总统，抑或是个“专制”或“立宪”的世袭君主。每个官僚制内的那些职业性消息灵通人士，都还会借着保密其知识与其意图的手法，进一步扩大原有的优势地位。官僚制行政通常倾向

4、于排斥公开性，尽可能隐密其知识与行动，以逃避批判。普鲁士的教会当局最近正威胁要引用戒律来处分那些牧师，如果他们对教会的非议或忠告被第三者知道的话（不管以什么方式）；因为，教会的理由是，他们必须负起使得教会当局可能招致批评的“责任”。波斯君主的财政官员将编制预算的技术弄成一种秘传之术，甚至使用密码文字。普鲁士的官方统计资料，一般说来，只有那些不致危及掌握权力的官僚层之意图的资料，才可能公诸大众。这种秘密化的倾向，在特定的行政领域内，乃源自其切事化（sa‐chlich）的本质：易言之，只要是支配团体对外的权力利益

5、——不管是私人经营里的经济上竞争者、抑或是具有潜在敌意的外国政治体——遭受威胁之处，经常即有秘密化的倾向。外交的经营如果要成功的话，只能在极为有限的程度里接受公众的监督。由于纯技术层面因素的重要性日增，军事行政当局对最重要的策略也不得不坚持守密。政党的经营也不例外，尽管政党大会与天主教教徒大会（Katholikentag）[2]不断夸示其公开性，而且随着政党组织之日益官僚化，秘密化的程度也会日益扩大。例如对外贸易政策，在德国就导致生产统计资料的保密。一个社会团体在采取对外战斗态势时，经常会强化其内部掌权者的地

6、位。只是，基于官僚层本身之纯粹权力利益所导致的秘密化，远超过其职务客观上所需的范围。“职务机密”此一概念，纯粹是官僚制的特殊发明，而且极少有其他的事物受到他们如此热切地拥护，之所以如此，乃是因为除了上述几个有限的特定领域外，他们这种保密的态度根本就无法以纯粹职务所需的理由来解释。在面对议会时，官僚制基于其权力本能，尽量阻挠议会任何想以自己的方式（例如通过所谓的“议会调查权”）从利害关系者取得专门知识的企图。官僚自然是希望能面对一个资讯贫乏——因此也无力量可言——的议会，只要这种无知能符合官僚本身的利益。专制君

7、主在面对官僚之优越专门知识时，也有同样的无力感，在某种意义下甚至比其他任何类型的政治元首都要感到无力。腓特烈大帝（FriedrichⅡ）所有关于“废止农奴制”的诏令，在具体实现之前即已纷纷出轨，因为官僚机构将这些诏令视为外行人的一时兴起之作，而不予理会。就此而言，一个立宪君主，只要能与被支配者中具有重要社会力量的团体达成协议，（通常）反而可以对行政的运作发挥较之专制君主更强大的影响力，因为他可以借着——至少是较为公开的——批评来管制官僚的运作，而专制君主则只能依赖其官僚提供资讯。旧制度下的俄国沙皇（１９０５年

8、任命首相之前），很少能长期推行其官僚所不满意，或有违他们利益的事务。这些阁僚虽然直属于独裁君主（沙皇），却像——正如勒罗伊伯琉（A.Leroy‐Beaulieu）所正确指出的[3]——一个波斯总督（Satrap）的集合体，彼此之间用尽一切阴谋斗争，以长篇累牍的“建言书”相互攻击。面对这样一个内阁，身为外行人的君主实在也无计可施。任何向立宪制政府转变的过程，都必然会导致中央官僚的权力集中于一人之手。官