合作制组织代替官僚制组织的理论构想

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1、合作制组织代替官僚制组织的理论构想自人类社会诞生以来，几乎所有的社会治理活动都是通过组织的形式开展的，尤其在近代以来的社会中，基本上每一项实质性的社会进步，都离不开人类组织方式上重大变革的推动作用。也正因为如此，几乎所有国家的政府及其行政改革都首先是在组织的层面展开的。从现实来看，在某种意义上，20世纪后期以来发生在全球范围内的行政改革可以说是这一原理的应用；而在我国，历次行政改革运动都被直接地称为机构改革,其含义则更加凸显了组织变革的重要意义。然而应当看到，当前关于行政改革（机构改革）中组织方式变革的内涵并未形成理论上的自觉，关于行政改革的学术研究也更多的是停留在

2、既有组织形式的调整或完善的浅层面，缺乏变革意义上的深入认识和全面规划。我们认为，行政改革的深层内涵应该是对组织形式的根本性变革，这种变革固然包含着扬弃官僚制组织的追求，但是关键的问题是，需要找到一种能够替代官僚制组织的新型组织形式。本文从价值维度分析官僚制组织在社会治理中出现的控制悖论,并在公共性价值的关照下，论证用合作制组织代替官僚制组织的理论构想的必要性与可行性。　　合法性流失：官僚制组织的控制悖论　　在人类社会从农业社会向工业社会转变中，原有的各种组织逐渐分化成为多种类型，并逐步发展完善。在所形成的各种组织类型中，正如韦伯所言充分发展的官僚机制与其他组织相比，

3、正如机器生产与非机械生产方式比较一样①，官僚制组织由于最能适应工业化大生产的高效率、规范性和稳定性的要求，因而作为工业社会的主导组织范型而在社会中得到广泛扩展。在社会发展中可以看到，官僚制组织已然成为遍布于社会各种领域、占主导地位的组织模式，几乎所有领域的组织都显现出官僚体制的诸多特征，只不过是程度有所不同而已。当然，一直以来，政府无疑是被公认的最为典型的官僚制组织，并在近代社会中显示出强大的生命力，造就了辉煌的历史性成就。然而，20世纪中期开始，随着对凯恩斯主义希望的破灭，人们开始对政府的行为、制度、组织等各方面进行质疑，而作为政府组织载体的官僚制组织也自然遭受了

4、诸多批评。尤其是到了20世纪后期，随着信息时代的来临，官僚制组织不但不能继续表现其在工业社会的种种优势，反而越来越成为一种束缚人类走向后工业社会的脚步的锁链，人们将这种现象称为政府失灵或公共失败.　　关于人们看待官僚制的态度，戴维毕瑟姆曾作出这样的描述：我们都乐意于憎恶官僚制。官僚制同时表现出笨拙的无效率和咄咄逼人的权力这样两种相互的形象。一方面是无能、官僚主义和人浮于事，另一方面是操纵、拖延和拜占庭式的阴谋诡计。在某种程度上，几乎没有哪一种邪恶不可算到它的账上②比瑟姆的《官僚制》一书是在1987年出版的，他在其中的说法也许在当时看来是一种基于其学术倾向的夸张言辞,

5、但是以我们当今状况而论，却是真实地描绘出了官僚制组织在现代社会中面目可憎的形象。可以看到，在迈向后工业化的进程中，官僚制组织在各种领域都显示出蠢笨的特征，无论是在对社会的治理还是对组织自身的管理，都时常陷入冲突与危机，带来的是与理性设计目标相左的甚至是不曾预料的结果。比如，它期望在自由主义和凯恩斯主义之间做出理性的抉择来弥补市场失灵，却发现仍然无法开展有效治理反而陷入到政府失灵状态之中；它期望运用先进的技术手段来解决社会公共问题，却发现自己总是在不断爆发的冲突与矛盾面前因应接不暇而精疲力竭；它想通过精简机构来提高效率和降低成本，却发现瘦身减肥的结果是越减越肥,并且面

6、临着在集权与民主之间的两难选择；它想通过强化行政人员的培训来提高其行政水平和思想素质，但是造就的是一大批对公共利益漠视与麻木的行政专家等等面对这些悖论所造成的困境，学术界对官僚制的质疑和批判纷至沓来。尤其是到了20世纪后期，几乎所有关于政府及其公共行政的理论观点的叙述，多从对官僚制的质疑和批判中开始。　　比如，在组织社会学领域，诸多学者针对官僚制组织的效率优势提出了质疑。他们提出，由于历史的局限，韦伯未能充分认识到官僚制的内在矛盾性，而考察现代组织的实际运作会发现，恪守官僚制的规范固然能提高效率，但也可能会降低效率，因为官僚制组织的各项原则远比韦伯所意识到的含混不清

7、，因而会产生严重的反功能（dys-functional）效果。遵循规则会演变为僵化和官样文章；非人格性会衍生出官僚式的冷漠和迟钝；等级制抑制了个人的责任心和创新精神，助长官僚作风等等。而在政治经济学领域，学者们则从经济学的视角批判官僚制，根据官僚组织中个人行为的动机与激励机制的特征得出这一组织无效率的结论。比如，唐斯的开创性著作《官僚制内幕》就提出，官僚人所追求的是非产出性的目标，特别是预算的最大化，直接导致了官僚制的过度供给③；尼斯坎南将官僚的动机描述为：薪水、津贴、公共声望、权力、自主、部门的产出、灵活机动、部门管理得心应手,而所有的动机中只有最后两个动机能