蒋立山：中国的城市化与法律问题论坛稿压缩

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1、“人文北京、绿色北京、科技北京与法治建设论坛”论文中国的城市化与法律问题：从制度到秩序（精减稿）作者：蒋立山，中国政法大学教授、法学博士。本论文受中国政法大学211工程三期项目“中国特色社会主义法治思想”资助，特此致谢。蒋立山----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------内容提要：在对近三十年来中国城市化与法律的关系做简要

2、描述性回顾的基础上，本文重点围绕制度与秩序两个层面集中论述当代中国的城市化与法律的关系：（1）从制度层面看，中国的城市化进程将构成目前世界上涉及人口规模最大的权利平等运动，并正在和即将推动中国法律制度发生一系列根本性的变化。（2）从秩序层面看，城市化进程的加速期阶段与中国转型秩序处于矛盾上升周期的事实存在正相关的影响，且还会延续若干年。此后，城市化的中后期进程有望与其它因素结合，导致转型秩序呈现出好转的趋势，并最终改变城市法律秩序与农村法律秩序二元分割的格局，导致城市价值主导的一元性法律秩序的确立。关键词：法

3、律、城市化、权利平等运动、转型秩序----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------中国目前正处于快速城市化的阶段。几亿农民进入城市，逐步转变成为城市居民，不仅是中国社会现代转型的结构性标志，也对城市的法律制度构建与秩序生长构成提供了全面的机遇与挑战。法律如何经受这场考验，是中国法学必须面对和回答的。一、城市化进程及其与法律的

4、关系描述（1980至2008）现阶段中国城市化与法律的关系，大致可分为两个阶段。第一阶段，是二十世纪八、九十年代。面对逐渐加速且愈来愈迅猛的城市化浪潮，法律基本上是在扮演一个消极保守甚至是反城市化的角色，特别是在对进城农民工权益保障的缺失方面，法律日益受到社会各界的批评。第二个阶段是进入21世纪以来，构建和谐社会目标的提出，城市化战略在国家层面的确立，以及新农村建设初见曙光，可能在预示着一种新的面貌：法律与城市化之间将呈现积极的良性互动格局。（1）第一阶段，二十世纪八、九十年代，快速城市化与消极保守的法律。中

5、国城市与法律的关系，至少要回溯到新中国成立时期。1949年，中国城市人口5700多万，城市化水平为10。6%。到1958年前后曾经达到19%，又经历了两次逆城市化过程分别指1961年至1965年动员2000万人返乡、压缩城市数量和1966年至1976年主要通过“干部下放”和“知青插队”向农村输出3000万人。参见向德平（编著）《城市社会学》，武汉大学出版社2002年版，第170页。，致使城市化水平在度大大落后于工业化进程。到上世纪九十年代中期，中国只有30%是城市居民，城市化程度仅相当于日本战前的水平。薛涌《

6、人口问题与城市化》，资料来源：http://www.863p.com/Article/ArcPlan/200611/9353.html，访问时间：2011年10月11日。91958年，在新中国建国后的第一次工业化出现暂时性困难之后，初步启动的城市化进程也随之出现逆转。锁定当时城乡关系的一个重要法律文件，是全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济与社会模式”因此而生成

7、。自八十年代起，中国现阶段的城市化运动是从带有某种半自发性质的所谓“城镇化”重新起步的。在1978~1984年，大约2000万上山下乡的知青和干部返城并就业，城乡集贸市场开禁，出现大量的城市暂住人口，各地乡镇企业的异军突起也带动了小城镇的发展。1984年，中国开始尝试用农村经济改革的方法推进城市经济改革，以发展新城市为主，沿海地区出现了以大量新兴小城镇组成的“工业化地区”。根据小城镇的发展，国家将设镇标准定为非农业人口2000人；设市标准由原来的10万人降低为6万人。同时，允许农民自带口粮进城办第三产业，这导

8、致每年数千万甚至上亿的农民进城做打工和生意。这些措施促进了城市的发展。城市化率由23.01％提高到27.63％，年均提高0.58个百分点。在整个八、九十年，面对逐渐加速的的农民进城浪潮，中国政府显然持一种矛盾的、又一厢情意的态度。一方面，国家希望在大中城市有限地接纳一定数量的农民工，让他们在一些城里人不愿意从事的特殊职业上发挥替代作用；另一方面，各级政府、特别是中央政府又希望更多的农民有序地进入中小