人口的挑战之五老龄化与公共财政危机

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1、人口的挑战(五):老龄化与公共财政危机2012/06/2908:23:41正文汪涛虽然目前政府部门有着很高的储蓄，占2008年GDP的8.4%，但是未来随着人口老龄化的到来，政府势必需要增加在养老保险、医疗等方面的开支。政府能够负担起这些开支的增加吗？中国会因此而陷入公共债务危机吗？会有什么样的相关政策出台以应对人口结构变化的挑战呢？中国目前的养老保险制度仍然存在诸多缺陷，尚处于初级和完善阶段，而人口老龄化也的确会给中国带来养老保险制度方面的诸多挑战。但这是一个长期过程，并且未来十年中人口老龄化的财政负担尚不会急剧恶化。另一方面，政府也应该尽快启动改革以应对未来的挑战，当问题显露

2、出来时再改变恐怕为时太晚。中国的养老保险制度直到几年前，中国养老保险体系基本上只覆盖城镇正式职工。1995-1997年的改革采用了世界银行推荐（1994）的三支柱模式（ThreePillars），即建立社会统筹的基本养老保险、个人账户、个人自愿养老金（如企业年金）在内的社会保障体系，具体而言：（1）、基本养老保险采取社会统筹，实行的是现收现付制，要求职工所在企业按照其工资水平的一定比例缴纳（实际缴付比例大都在20%左右，但有些地区高达近30%，有些地区为个位数），由企业所在省市区统筹（统筹水平已经基本从原来的低级政府提高到了省级水平）。缴满15年后，职工退休后可以获得标准为当地上

3、年度社会平均工资20%的基础养老金。缴纳期限若高于15年，每满一年按一定比例增加基础养老金。（2）、个人账户是指职工个人按照工资的8%缴纳保险金，计入其个人账户，可在退休后按每月一定比例提取。（3）、企业可以自愿提供职工年金计划。企业年金按照个人账户方式进行管理，费用由企业和个人共同负担。其中企业缴费在工资总额4%以内的可以计入成本。目前提供年金计划的企业非常少。近几年，政府开始推动城乡养老保险体系建设，扩大养老保险覆盖面。预计到2012年可望实现城镇居民全覆盖，2020年实现农村居民全覆盖。根据人力资源与社会保障部的统计，截至2011年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为2.

4、84亿人，其中参保职工2.16亿人（参保离退休人员为6819万人），覆盖了城镇就业人数的60%。参加职工基本养老保险的农民工人数为4140万人（见图43-44）。针对不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，国务院决定从2011年7月1日起开展“城镇居民社会养老保险”试点。城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。2009年9月，国务院决定开展新型农村社会养老保险(新农保)的试点。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，实行社会统筹与个人账户相结合。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。初始试点覆盖面为全国10%的县(市

5、、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施。截至2011年，1914个县（市、区）开展了试点，参保人数达3.26亿人，覆盖面达60%以上。政府计划在2012年在全国所有地区实现新型农村社会养老保险全覆盖。养老保险问题将会因人口老龄化不断扩大目前的养老保险制度还存在着诸多问题：最大的问题是：基本养老保险采用的是现收现付制，且支付比率不断升高。养老保险的支付水平按当地平均工资的比例支付──随着工资的迅速增长，养老金支出也迅速增长。在当前工作人口（也就是缴付人口）明显超出退休人口的情况下，这一制度还未造成广泛的养老金赤字（一些老工业中心除外）。然而，随着人口老龄化，养老金赤字将会激增

6、。第二，历史欠账和个人账户“空账”问题。在20世纪90年代养老保险改革启动之初，国有和集体企业有“铁饭碗”的退休职工和接近退休的职工过去并未交费或积累基金。当时各级政府财政状况困难，又面临养老改革初始阶段必须同时支付现有已退休人员养老金和为现有在职人员个人账户缴付基金的情况，因此政府决定不单独拿钱支付退休的“老人”，而是决定用当期交费和个人账户上的资金来支付退休工人养老保险。这一制度的延续，使得历史欠帐问题越来越大，常常出现挪用个人账户资金去填补基本养老金赤字、用于社会统筹部分支出的现象。因此，有相当多个人账户中实际上并没有对应的储蓄资金，于是就形成了所谓的“个人账户空转”的局面

7、。在未来职工退休后、随着人口老龄化，政府财政状况将面临相应的挑战。第三，统筹级别低，地区间转移困难。中国的养老保险体系存在着相当严重的地区分割。之前是县、区、乡镇一级，造成有些地方交费率低、积累不够，有些地区负担沉重。直到最近，养老金社会统筹部分才被挪至省一级，而我们认为全国级别可能更好一些。另外，省级和市级之间的养老金账户转移还存在相当的问题，尤其是对于一些在沿海地区工作但可能在内陆或者农村地区退休的农民工。未来，大量农民工和异地就业的城市居民到了退休年龄，就会给各地政府造成不