论农村乡镇土地产权制度改革与土地承包经营权流转

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1、-论农村土地产权制度改革与土地承包经营权流转农村土地制度是农业和农村经济发展的基石，而人口持续增长下的农地利用和保护，是农村乃至整个社会稳定的前提。从此入手，理顺土地经济关系，才能为农村经济的持续稳定发展服务。近期，《新华日报》公布了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》《新华日报》2004。1。16，A2版。，在全国各省份中以政府规章出台土地流转办法尚属首次，标志着土地流转逐步进入法制化轨道。当然，要彻底解决好土地流转问题，最终还需要从产权制度改革入手，本文就此作点探讨。1.农村土地产权制度改革设想目前，农村产权制度存在着许

2、多值得检讨的问题。如农村土地所有制实行三级所有，但所有权的主体模糊，乡镇集体所有权无法体现，村民小组又没有独立法人资格，所有权往往被村集体组织行使；而且所有权主体的虚置常使土地公有变成某些人所有或无主所有。如何明晰土地所有权关系，是解决土地问题的关键。1.1改良土地所有权的三级所有.---按照1962年《农村人民公社工作条例》（简称农业六十条）规定，农村土地是“三级所有，队为基础”。这导致了现实中权益主体的模糊和土地产权权能的淡化，由此产生若干被合法化的对农村土地产权的侵权行为。如国家建设征地和乡镇集体建设用地经常出现对原土

3、地所有者不作合理补偿，任意扩大所有权范围的行为；对村民小组土地的“一平二调”现象时有发生；村民小组土地所有权在目前法律文件中无法体现，不能成为完整的土地所有者；农民的承包经营权也得不到稳定保证。因此我们需要明晰所有权主体，理顺土地产权关系，使所有权能在经济上实现并得到真正的法律保障。对此个人设想如下：1.1.1取消土地乡镇集体所有首先是乡镇集体所有的非农用地国有化。如果是历史原因形成的乡镇所有或对原所有人已作补偿的，直接国有化；如果是新调用的土地，所有权退还原所有人或通过征用变为国有。其次如果现实中存在少量的乡镇所有的农地，

4、则有两种处置办法，一是转为国营的农场、科研试验田、蔬菜生产基地；二是已规划为建设用地的，在暂不改变农地用途的前提下转为国有，未规划为建设用地的，也可与村民小组集体所有的被规划为建设用地的农地置换，然后国有化。乡镇土地国有后的建设用地使用权由使用人取得；农地使用权归乡镇政府，可由单位和个人承包经营，不得擅自转用。将乡镇土地国有化的理由是：（1）从合作化的过程和结果来看，农村仍然是“队为基础”.---，即农村土地应主要归组有，而不是村有或乡有。1978年我国由生产队核算的约占95.9%，由大队核算的约占3%，由公社核算的约占1.

5、1%。目前推行联产承包责任制中，土地的归属和发包仍是以生产小队为基础的。（2）乡有土地实际主体虚置，无明确的所有权代表，也难以确定，将其国有化也无须征用补偿，只需直接确权。（3）乡有土地主要为集镇的非农用地，实行国有化不影响农地的保护，也有利于集镇存量土地的合理利用和流转，少量农地也可进行置换处理。（4）统一了建制镇和乡集镇的土地所有权构成，理顺与农村土地关系，避免对土地的平调现象。将乡镇所有的土地国有化与周诚教授曾提出的城郊结合部农地国有化不一样。后者是从农地区位角度将部分集体土地国有化，本文则是从集体土地所有权主体的差异

6、来分析宜国有化的类型。1.1.2明晰村集体和村民小组集体土地所有权范围.---对于同一行政村来说，如果未设村民小组，则土地全部归村集体所有；如果设两个以上的村民小组，则农地一般由村民小组所有，可能存在少量林地、荒地、水面等属村集体所有，而农村公益事业和公共设施用地一般都由村集体所有。为此可将村集体所有的土地主要限于农村公益事业和公共设施用地（含道路和大中型水利设施用地）以及宅基地，便于统一规划、集中建设、统一管理；农民经营的农地以及荒地、养殖水面等明确由村民小组集体所有；村办企业用地因涉及土地所有权收益的分配，可规定已经归村

7、集体所有的仍归其所有，否则确权给村民小组集体所有。另外，村民小组合作组织是独立的经济核算单位，应在法律上明确其法人资格，保证其独立行使所有权。这里的主要思路是依据土地用途明晰产权主体。1.2将集体所有权份额化集体组织的农民都是土地所有权的代表，应拥有土地所有权的一个份额。不论他是否经营土地，都享有该份额的土地占有权、使用权、收益权和有限的处分权。如果农民不能明确拥有这名义上的份额所有权，“人人都有”就变成“无主所有”。在土地的流动和集中过程中，客观上也要求把占有权、使用权、收益权和转让权界定清楚，才能使所有权主体和使用权主体

8、的行为规范，利益得到保护。因此，本人主张村农业合作经济组织的每个农民应拥有该村集体土地所有权的平均份额（以获得对公益事业和基础设施用地的占有、享用），同时拥有所属村民小组集体的土地所有权平均份额（以获得农地的使用权）。这种份额化的土地所有权应发给权利证书。并应象房屋共有权一样受到法律保护。