新型城镇化中的户籍与住房改革（下）.doc

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1、新型城镇化中的户籍与住房改革（下）陶然中国人民大学经济学院教授四、新型城镇化中的户籍制度改革刚才谈到传统的城镇化模式，它虽然带来了比较快的盈利增长，但是也使得农民工没有办法完全实现市民化，本届政府希望推动经济社会的可持续发展的主攻方向，就是通过户籍、土地和财政体制的改革，从土地城镇化为主导的传统城镇化模式转向更多注重人口城镇化的新型城镇化模式，特别是让数以亿计的来自农村的劳动人口，在城市里面家庭式的永远性迁移，并接受城市相关的公共服务，最终完全实现市民化。直到目前为止，虽然新型城镇化已经提出几年，中国目前仍然主导的工业化城镇化模式基本上是以土地财政、土地

2、金融为依托，扭曲工业、商住用地的相对价格，就是把工业地压低，把商住用地价格抬高。地方政府一方面压低工业地价，并以开发区为主体，进行大规模制造业的招商引资；另一方面通过限量高价供应商住用地来获取垄断利润，乃至过度抵押还没有出让的储备商住用地进行过度借债，并且不断吹大开发区、新城区建设的泡沫。这个模式虽然短期内可以带来较快的经济增长和就业，但是长期来看，并不具备经济和环境的可持续性，也正是意识到既有的模式不可持续，中央政府开始努力做出一些政策的重要调整。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就指出，“加快户籍制度改革，全面放开建制

3、镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口的规模”。2014年3月，国务院也印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出走新型城镇化道路，并将其上升为国家战略。2014年7月30号，国务院还印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”。应该说，新型城镇化是一个系统工程，涉及到户籍、土地、财政等多方面的配套改革，关系到地方政府、城市居民、城乡结合部的农民、城中村和城郊村的农民、城市外来人口以及农村留守人群等多个主体的复杂利益

4、分配和博弈。如何有效摆脱“土地财政”、“土地金融”的依赖，公平分配城市化过程中土地增值的收益，并且利用这些收益来有效化解城市化进城中基础设施的建设资金问题，同时化解地方债务，也为迁移人口提供可支付得起的住房和公共服务，是新型城镇化模式建立过程中要面临的一个主要挑战。（一）户籍改革的进展在这一领域，2014年我们已经出台了《新型城镇化规划》，以及前面提到了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这些改革的方案对于建设新型城镇化这个重大目标的实现，能不能起到足够的支撑作用，我认为这还是存在较大的问题，还难以起到足够支撑作用。首先，城乡户口登记制度的统一并不意味

5、着原来城乡户口背后公共服务差异的消失。实际上，不少省份早就开始推动所谓的城乡统一户口登记，基本上是一个名义上的改革，比如2004年，山东省就宣称启动重大户籍改革，在全省范围内取消农业、非农业户口性质的划分，而改为按居住地登记为山东省居民户口，这是将农业和非农户口换成的农村和城市户口而已，这并不是说一个农民工到城市里面，他就可以自动接受城市里面跟城市户口对应的公共服务，这个改革基本上是名义上的改革，这种改革意义就非常有限。而且在户籍改革的过程中，我觉得学术界对现阶段城市户口到底包含哪些公共服务，成本和收益到底是多少，都没有一个非常清晰的认识。正是因为缺乏明

6、确的认识，各类研究往往倾向于夸大给农民工入城定居提供公共服务所需的成本，这必然会影响到中央对于推进户籍改革所下的决心。甚至还有一些主要人口流入到地方政府，故意夸大城市户口对应的福利，以及相应的公共支出成本，这样它就不进行实质性的户口改革。甚至还有一些言论在说，现在农村能给的福利，包括农村的土地、宅基地，以及计划生育的指标都比城市更好，大部分农民工不愿意入城定居，但是这种说法一般谈到的是富裕地区以及人口流入郊区的农民，我们讲的农民工市民化，其实主要对应的是跨区迁移的从内地向沿海迁移的一大批农民工，而不是本地的农民，这些人在沿海或者一些内地的主要城市找到了工

7、作，他们希望在这个城市里面定居下来，他们并不是这些人口流入地或富裕地区郊区的农民，他们需要在人口流入地能够获得户口并且享受相应的公共服务。举个例子，从农民工成本的测算来看有很多研究，目前看了农民工市民化的成本测算，要解决一个农民工的户口问题，8万块到几十万元不等，一个相对不那么夸张的测算，是国务院发展中心所做的《农民工市民化的成本测算》研究，这个研究根据重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，提出了一个典型农民工的市民化，包括相应的抚养人口所需的公共支出成本大概是八万块钱，其中远期养老保险补贴平均是3.5万，住房和义务教育等一次性成本大概是2.4万，每

8、年的民政救助等社会保障和公共管理成本平均为560块。但是这个测算也值得讨论，比如