城镇化进程中的户籍制度改革研究

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1、城镇化进程中的户籍制度改革研究王海光　　我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。这一制度的功能特点主要表现为：（一）它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；（二）它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；（三）它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的，

2、城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。　　现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既显失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我们这个“一穷二白”、人口众多的小农经济国家，通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市

3、化的进程，使城市功能全面萎缩，并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列社会问题。　　改革开放以来，社会经济的发展要求对现行户籍制度产生了强烈的冲击，农村大量剩余劳动力转移问题浮出水面，国家相应地在政策层面上对户籍制度进行了一些局部性改革。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行户籍制度已经不能适应中国社会全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，成为严重影响中国现代化发展的一个制度性障碍。新世纪伊始，面对加入TWO的国际竞争的挑战、农村经济发展连年

4、徘徊、内需不足等问题压力，朝野上下已经形成了户籍制度势在必行的共识，成为社会各界关注的热点问题。当前的户籍改革，从小城镇的全面放开，形成了小、中、大城市的联动，是改革开放以来一次动作最大最全面的户籍改革。当前的问题已不是改不改的问题，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的问题。　　一、关于当前户籍制度改革的背景分析和选题考虑　　当前各类文章对现有户籍制度的弊端和诟病有淋漓尽致的分析。有论者甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。这些议论对当前推动户籍制度改革，具有良好的舆论动员作用。但决不能简单地认为只要

5、把户籍制度革掉了，就可以彻底拆除城乡藩篱。中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺，改革的整体推进具有渐进性的特点，即是在公平与效率、稳定与发展中寻找平衡点。中国20年来各项具体改革政策的出台，首先是取决于现实问题的压力，因此，效率优先、兼顾公平成为改革举措的基本价值取向。户籍制度的改革也应当如此，必须放在国家主导推行的现代化发展战略中，考虑户籍改革的问题。　　户籍制度的改革，涉及面非常广泛，影响深远，牵动千家万户，关切到每个人的利益。现在的改革，实际上是为过去的错误政策还账。我们认为，户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。

6、但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，这只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；在改革的时机、力度和步骤上，既受制于社会经济发展的程度，也与人们对城镇化的认识有关。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提起。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。　　当前的户籍制度改革，实际上是在工业化已有了相当发展，而城市化落后于工业化所产生的种种矛盾中启动的，主要有以下方面：　　一、城市化滞后于工业化

7、的矛盾。长期以来，中国城市化进程落后于工业化。改革开放后，中国重新启动城市化进程。目前，我国人均国内生产总值已超过700美元，但城市化水平只有30％左右，不仅低于45％的世界平均水平，而且低于一般发展中国家40％的水平，而发达国家已高达80％～90％。由于城市化滞后，第三产业不发达，我国产业结构严重缺乏吸纳农业剩余劳动力的能力，城乡居民的收入反差越来越大，所以刚进入温饱的低水平小康阶段就出现内需不足的问题。进入21世纪，城市化的滞后，“三农”问题严重，已成为中国现代化发展的瓶颈问题。当前，对城市化明显滞后于工业化，城市化水平明显滞后于经济发展

8、水平的问题，政府和社会各界已有了比较一致的共识：不加快城镇化的步伐，中国的经济就难以长期保持稳定的发展。要把一亿多剩余农村劳动力从土地上转移出去，首先必须拆除城乡壁