供给侧结构性改革背景下的ppp模式初探

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1、供给侧结构性改革背景下的PPP模式初探摘要：在供给侧结构性改革的背景下，PPP模式己成为政府投资融资领域的热点。本文从财政部关于PPP模式的定义出发，结合供给侧结构性改革的发展趋势，对PPP模式的理论阐释、PPP模式与供给侧结构性改革的契合、PPP模式在我国的发展实践及障碍、加快PPP模式发展的对策等方面进行探讨，以期促进投融资领域PPP模式的发展。关键词：PPP模式；供给侧结构性改革；投融资屮图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1007-8207(2017)01-0041-07收稿日期：2016-11-06作者简介：蔡莹(1993-)，女，贵州仁怀人，贵州大学

2、法学院2015级民商法学硕士研宄生，研宄方向为民商法。改革开放以来，我国经济经过了“释放需求”和“刺激需求”两个阶段，现正处于增长速度换挡、经济结构调整、前期刺激政策消化的“三期叠加”期；同时，还要应对经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升的“四降一升”的挑战。2015年底召开的中央经济工作会议决定，着力推进供给侧结构性改革，推动经济的持续稳定发展。至此，“供给侧改革”被赋予了未来经济改革的指引地位。不仅如此，城镇化也成为“十三五”时期的五大趋势之一，因为其可以短期释放消费需求，保证投资增速。但面对大量的基础设施建设需求

3、，地方政府财政压力不断增大，无法独自完成庞大的公益产品和服务供给任务，使得地方政府直接主导的旧有投资模式难以延续。要破解这一困境，需要更多地依赖投融资体制改革，而PPP模式(Public-Private-Partnership)则给地力*政府缓解财政压力带来了新的机遇，并在现阶段获得了新一轮的推广和应用。一、PPP模式及其理论阐释(一)PPP模式的内涵和外延关于PPP模式的界定众说纷纭，目前尚未达成一致认识。世界银行出版的《PPP指南第一版》将PPP模式定义为：“PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。”

4、［1］在学理上，我国学者大多认为PPP模式是为提供公共产品或服务、实现公共项目或服务的公共效益，公共部门与私人部门建立起基于全寿命周期关系型契约的合作伙伴关系，从而进行项目融资、建设和经营的管理模式。［2］我国财政部于2014年首次对PPP模式的定义是:“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”［3］虽然出发点和标准不同，对PPP模式的界定也存在差异,但在“收益共亨”“风险共担”“伙伴关系”是PPP模式的重要特征等方面己达成了共识。关于PPP模式的外延，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、BOOT、TOT、BTO等模式。对

5、BT是否属于PPP早些时候存在争议。PPP模式的特征之一是“伙伴关系”，其要求政府和社会资本之间的合作是一种“全过程”的长期合作，PPP模式中的私营企业从项目论证阶段就开始参与，不仅参与项目建设，更重要的是强调运营，只有这样才能提高效率,达到VFM。而BT模式仅涉及建设这一环节，施工期限很短，不具备全生命周期这一特征。因此，从发改委和财政部近期发布的文件如发改投资［2016］2231号第三条、财金函［2016］47号附件一第四条可以看出，两部委对BT项冃不属于PPP模式的观点是一致的。（二）PPP项目合同性质在PPP项目的具体运营中，PPP项目实施机构组织起草的PPP

6、合同通常包括PPP项目主合同和其他的附属合同如股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心，［4］是项冃实施机构与屮选社会资本（或项冃公司）签订的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。关于性质归属，目前还存在争议。在采用PPP模式的国家，主流观点认为，项目合同既反映了公共部门与私营部门之间的买卖合同关系，也反映了私营部门作为生产者和经营者与公共部门作为市场监管者之间的管理与被管理关系。［5］其兼具公法和私法性质。在我国法律语境内，从财政部颁布的《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》中可以看出，财政部认定

7、PPP项目合同兼具民事法律关系及行政法律关系的双重属性,并强调PPP项目合同的法律依据也包含民事法律体系及行政法律体系。笔者赞成上述观点。PPP项目合同的签订不仅包含?p方订约及之后的履约行为，更重要的还须保证政府一方依法行政，如作好公示期间异议的解释及公示合同文本等，认定项目合同具有双重属性是符合项目合同起草及签订的阶段特征。同时，在纠纷解决机制上，笔者认为，一般的PPP项目合同纠纷宜依法提起民事诉讼或仲裁，而特殊的具体行政行为纠纷如关于公示和合同解释的异议、项目法人变更以及政府须办理变更申请等情形，则可依法提起行政复议或行政诉讼。二、PPP模式与