农村“两权”抵押贷款试点法律困境探析

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1、农村“两权”抵押贷款试点法律困境探析摘要：农村两权抵押贷款无论是全国还是西藏已有政策文件，农村改革的推进刻不容缓。然而，当前西藏乃至全国推进改革的速度任然较慢。本文从影响农村两权抵押贷款涉及的法律问题着手，厘清两权抵押贷款涉及的法律层面的障碍，研究分析适合两权抵押贷款的具体法律支持路径，对依法有序推进两权抵押贷款提出意见和建议。中国3/vie　　关键词：两权抵押；法律困境；建议　　中图分类号：F321.1文献识别码：A：1001-828X（2016）033-000-02　　根��国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号以下简称《意见》

2、）和全国人大常委关于对国务院推动农村“两权”抵押贷款试点县行政区的授权立法精神，西藏自治区拉萨市曲水县、林芝市米林县成为农村承包土地经营权抵押贷款试点县，曲水县同时被确定为农民住房财产权抵押贷款试点县。西藏的正式试点时间截至目前已近一年，农村“两权”抵押贷款试点在西藏推进速度任然较为缓慢，如2016年3月才完成西藏首批农民住房财产权抵押贷款发放，原因是农民和银行等各个层面的顾忌和担忧，尤其是法律制约因素和银行本身的困境制约着“两权”抵押贷款试点工作的持续推进。　　一、西藏“两权”抵押贷款试点工作开展情况　　按照国务院《意见》和人民银行总行“两权”抵押贷款试点工作会议精神，西藏自治区人民政府于2

3、016年1月组织召开了西藏自治区“两权”抵押贷款试点工作会议。会议成立了西藏自治区农村承包土地经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组。并对人民银行拉萨中心支行、西藏银监、保监及自治区相关部门的职责进行了明确。及时启动了西藏“两权”抵押贷款试点工作。目前，曲水县全面完成全县五乡一镇17个行政村，6816户农村宅基地及地上住房确权登记颁证工作。曲水县宅基地使用权、住房所有权确权率100%，宅基地使用权、住房所有权颁证率达93.49%。米林县正稳步推进土地承包经营权确权登记发证工作。截至2016年6月末，曲水县农村承包土地经营权抵押贷款余额129万元；共涉及28户；曲

4、水县农民住房财产权抵押贷款余额273万元；共涉及20户。　　二、“两权”抵押贷款试点的法律困境　　“两权”抵押贷款无疑能充分激发三农的活力，盘活农村信贷市场，助推农村经济发展。西藏的两个县作为全国的“两权”抵押贷款试点县，在推进“两权”抵押贷款工作时也遇到确权登记工作难度大，土地流转机制不完善、抵押物评估处置变现难、风险分担和补偿机制作用有限等全国试点县所面临的共性问题。其中的重要因素之一是法律保障的滞后性。现行法律的滞后性与政策的灵活丰富形成了鲜明的对比，在尚未得到立法支持的前提下，“两权”抵押贷款在制度上面临着一系列的法律难题，存在较大的法律风险，制约着金融机构开展“两权”抵押贷款的积极性

5、，导致这项政策在全国进展较为缓慢。结合新规具体内容，农村“两权”抵押贷款法律困境主要表现在：　　（一）试点地区法律授权合法性依据不充分　　不管是地方试点还是顶层设计，“两权”抵押试点的首要问题就是合法性不足。我国《立法法》第13条规定在宪法学理方面仍然存在一定的问题。《宪法》第62条详细列举了全国人大可以行使的15项法定职权，其中我国宪法并未明确规定全国人大可以授权国务院暂时调整适用法律。以往的立法没有这样的规定及其授权，是否符合宪法的基本原则和宪法精神有待探讨。为了改革发展稳定大局，以后是否还会出现同样需要授权的大批区域。试点地区的法律授权方式，是否符合宪法的法治原则，是否会影响到我国法制的

6、统一和尊严有待思考。　　（二）试点做法缺乏普通法律的认可　　法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村产权抵押融资作出了禁止性规定。现行的《担保法》、《物权法》规定，除法律规定可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》只规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转，未明确是否可以抵押。虽然，目前农村“两权”抵押试点得到了国家政策层面上的认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，直接影响到农村“两权”抵押贷款的合规性问题。《物权法》第182条规定的“房地一体”的双向统一原则与《物权法》和《担保法》有关宅基地不得抵押的

7、明确规定形成鲜明矛盾。故以农民住房财产权抵押时将面临抵押无效的法律风险。现有的司法解释亦不认可该抵押合同的法律效力。立法保障的缺失成为金融机构开展农村“两权”抵押贷款的最大障碍。　　（三）“三权”法律概念界定不清晰　　国务院的《指导意见》是按照“所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转”要求。而在《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中，作为抵押物的标的还是承包土地的经营权，而不是承包权。但