从传统到现代-农村基层政权公信力的生成与变迁

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1、从传统到现代:农村基层政权公信力的生成与变迁从传统到现代:农村基层政权公信力的生成与变迁农村基层政权公信力是基层政府在乡村治理过程中充分利用自身所掌握的意识形态、绩效以及公共机构与人员形象等综合资源从而赢得乡域范围内社会公众对其普遍信任、认同与支持的一种能力，其本质是公众对基层公共权力合法性的政治认同，是基层公共机构自身权威和影响力外在投射的结果。.L.　　从政治统治者的角度来看，政治认同本质上是追求自身政治合法性，从被统治者角度来看其实是个政治评价的问题，外化为政府公信力水平的高低。政治认同作为公众对公共权力的一种政治评价，与政治合法性

2、是紧密相关的，是政治合法性产生的中介与桥梁。　　马克夸克把政治认同称为对统治权利的赞同，把合法性定义为统治权利。只要存在着赞同，那么对权力与权利的同一性的判断就将一直延续下去。如果这种赞同被收回，那么这将构成政治缺乏合法性的标志。[1](18)任何政治系统只有赢得社会成员广泛的政治认同，才能形成凝聚力并维持公众对政治系统最大的忠诚与信仰，并由此获得社会政治稳定的内在基础。　　农村基层政权公信力的状况直接影响整个政权序列的稳固，所谓基础不牢，地动山摇，其地位和作用不言而喻。如果不拘泥于历史进程的具体细节，农村基层治理结构大致可划分为传统社会

3、时期、新中国成立初期、人民公社、乡政村治四个历史时段。考察不　　　　同历史时期农村基层政权公信力的生成路径，可以发现基层政权公信力生成的一般机制，从而为新时期提升基层政权公信力提供经验借鉴。　　需要指出的是，农村基层政权并不只是行政学意义上乡(镇)这一层级，而是包含了更为基层的村级组织。从政府层级来看，行政村不属于国家行政机构的正式序列。但行政村的组织结构仍然带有很强的与上级政府对口设置的色彩，主要包括村党支部、民兵连、妇联、共青团等组织，其形成也有一定的国家法律依据，是国家政权发挥作用的微观基础。从资源的分配与管辖权来看，行政村掌握着村

4、集体土地的管理与分配权限，对行政村内的区域经济、文化、政治活动有直接的影响。按照《村民委员会组织法》规定，村级组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理。因此，村级组织决不只是一个纯粹的村民自治机构，而是一个具有准政府职能的一级组织机构。在事实上同样构成了农村基层政权的重要序列，具有一定的政权性。　　　　一、传统社会：信任关系的　　非正式权威化　　　　传统社会是一个约定俗成的但又较为模糊的　　概念，确切地说，这里的传统社会是指从秦到清的帝国时代。传统中国社会是一个以农业文明为主的乡村社会，小农经济的封闭与自足造就了一个散漫、同质的乡村社会，

5、资源的分散掌握和小农的独立经营构筑了乡村社会的经济形态。长期以来，对于传统社会中国家政权以何种方式、多大程度介入乡村社会治理，最有影响力的解释是将传统社会乡村治理的主体归结为以士绅和宗族为代表的地方力量。即国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。[2](2)　　费正清在分析传统中国社会结构时也曾指出：县是观察旧式地方政府结构的一个最关键的行政单位，它是封建官僚体制的最底等级和地方社会的结合点。由于体现帝国权力的县官高踞于地方社会之上，统治者便设计一些措施来诱导民众一定程度的自我控制，这种自我控制对于遵纪守法的平民百姓来

6、说，它似乎就是一种自治。同时，中央政权还吸收地方上的绅士地主阶级或上层人物作为它在地方上的同盟者。中央官僚机构的统治浮于表面，使得那些拥有地方基础和影响网络的地方绅士能够管理地方民众。[3](43)　　因此，传统社会结构中实际存在着两条相对平行的双轨政治：一是由皇帝、职业官僚组成的政治系统，一是由民间统治阶级和民众构成的社会系统。[4]这种二元权力结构构成了两个相对独立的权威中心，一个是官制领域，以国家为权威中心，但对乡村社会而言，它的整合意义更多是文化和意识形态上的，具有象征性；另一个是地方体中的权威，则具有实质性，享有实际的地方管辖权

7、。两种权威在各自的领域里保持着自身的边界，国家通过地方权威而不是企图取代他们治理地方社会，地方权威则利用自身的优势代替国家完成对地方社会的局部整合而不是对其构成挑战。　　由此，以皇权为代表的国家权力与以族权和绅权为代表的地方权威一道，奠定了中国传统社会的基本治理结构。虽然在不同时期乡里制度有所不同，但无论是秦汉时期的乡亭制、隋唐时期的乡里制、宋代以后的保甲制，还是民国时期的乡村自治运动，都没有从根本上打破国家权力与地方权威间的权力边界，国家权威与乡村社会始终保持着一种相对平衡的状态。　　受制于自身的财力基础与乡里社会的复杂性，帝国时代始终

8、未能将其正式的官僚体系延伸至县以下的乡里社会，乡里社会税赋的征收、地方社会秩序的维持、水利、道路、学校等公用事业的操办，基本上都是由地方精英负责承办。地方精英凭借自身的能力与威信成为沟通官府与