实施新一轮退耕还林工程的困难与对策初探

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1、实施新一轮退耕还林工程的困难与对策初探摘要：在介绍保康县退耕还林工程取得成绩的基础上，分析了实施新一轮退耕还林工程存在的问题，从完善补助政策、提高补助标准、加强政策引导等方面有针对性地提出了建议和对策。中国7/vie　　关键词：退耕还林；问题；对策；保康县　　中图分类号：S76　　文献标识码：A：1674-9944（2017）07-0229-02　　1引言　　保康位于鄂西北，是襄阳市唯一的全山区县，荆山主脉横亘东西，荆山以北南河水系注入汉江，荆山以南沮水水系注入长江，总面积3225km2，辖11个乡镇、257个村、19个社区，总人口28.2万人，被列

2、入秦巴生物多样性生态功能区，也是秦巴山集中连片特困地区扶贫攻坚重点县。2001年，保康县在原襄樊市率先启动退耕还林工程，2014年又启动新一轮退耕还林工程，截至2015年10月，两轮累计完成退耕还林15790.21hm2。　　2退耕还林工程实施情况　　2.1第一轮退耕还林工程实施情况　　2001年，保康县启动退耕还林工程，当年坡耕地造林2万hm2，宜林荒山荒地造林1万hm2。截至2010年底，全县10年共完成退耕还林14833.33m2，其中坡耕地造林6200m2，宜林荒山荒地造林8633.33hm2。截至2011年12月，中央�政投入全县退耕还林工

3、程补助资金26310万元，其中钱粮补助20075万元，种苗费补助1375万元，巩固退耕还林项目成果投资4860万元[1]。第一轮退耕还林工程各林种面积如表1。　　2.2新一轮退耕还林实施情况　　2014年、2015年，省林业厅分别下达保康县新一轮退耕还林计划600hm2、660hm2，对25°以上非基本农田实施退耕还林。经编制方案、组织实施，检查验收合格面积分别为583.55hm2、373.33hm2。截至2016年10月，省财政厅已下拨保康县2014年度退耕还林种苗费、现金补助990万元，已按验收合格面积兑付948.572万元。　　通过实施以退耕还

4、林为主的林业重点工程，保康县森林面积由1999年的162989hm2增加到216922hm2，森林覆盖率由59.63%增加到72%[2]，水土流失面积由1727.28km2减少到574.76km2，退耕农户年人均纯收入由1734元增加到9973元。第一轮退耕还林工程成为保康县历史上造林面积最大、质量最高，直接受益农户最多，实施效果最显著的林业项目，被群众称之为“民心工程”。　　3新一轮退耕还林面临的困难和问题　　受各种因素影响，保康县实施新一轮退耕还林工程也面临一些困难和问题，导致任务落实难，实施进度较慢。　　（1）存在历史遗留问题。第一轮退耕还林实

5、施过程中，群众积极性很高，但受国家计划指标限制，相当一部分耕地已实施了退耕还林，却未能纳入补助范围；2007年后全县大力发展核桃产业时，又有大量的坡耕地栽植了核桃树。但按照新一轮退耕还林政策规定[3，4]，这些地块均不能纳入补助范围，基层群众意见较大，影响了退耕还林积极性。　　（2）面积分散、工作量大。山区县地貌复杂，集中连片耕地较少，且基本上都是基本口粮田，不宜退耕还林，可退耕的土地又极为分散、偏远，增大了各项工作量，影响了实施进度。　　（3）土地权属认定存疑。湖北省规定，纳入新一轮退耕还林还草工程的坡耕地，必须是农村集体经济组织内部家庭承包到户的

6、坡耕地[4]。保康县在一轮、二轮土地承包时，农户自留地、饲料地没有确权登记，是否拥有同等土地承包权存在疑问，已确权登记的耕地实际面积又往往超过登记面积。在检查验收过程中，有些乡镇对自留地、饲料地、登记面积以外的面积不予认可，形成了新的矛盾，影响了群众积极性。　　（4）补助标准偏低。与实施第一轮退耕还林时相比，当前农民收入水平有了很大提高，但新一轮退耕还林要求更加严格，补助标准反而下降，已不能对农民产生较大的吸引力。　　（5）农户退耕意愿不稳定。在任务实施的过程中，有的已纳入规划范围的农户，因种种原因改变主意，不愿意退耕。各乡镇为了完成任务，不得不多次

7、变更规划，耗费了大量的时间精力，影响了实施进度。　　（6）工作力量薄弱。一方面，退耕还林时间紧，要求高，另一方面，近年来，“绿满荆楚”行动、林业重点项目及资源调查任务较重，分散了基层林业工作力量，也一定程度上影响了工程实施进度。　　4对策和建议　　实施新一轮退耕还林，是党中央、国务院作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，也是促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求[5]，必须认真研究解决当前存在的困难和矛盾，加大实施力度，确保工程顺利推进。建议如下。　　（1）完善补助政策。对农户实施退耕还

8、林的自留地、饲料地纳入补助范围；对于土地承包范围内的耕地以实际测量面积为准；对新一轮退耕还林启动之前已经实施