资源环境监管视角下的行政检察监督

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2、注目的机构由原国务院直属局升格成为国务院组成部门，即中华人民共和国环境保护部。这既表明国家对资源环境保护问题的重视，也是国家加强对资源环境监管领导力度的重大举措。我国有关资源环境保护的立法不仅对各级人民政府及其行政主管部门的资源环保监管职责(能)都有明确规定，而且对资源环境监管领导体制亦有明确规定。根据有关规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、城管、交通、铁道、民航等管理部门，依照有关法律的规定对环境污染

3、防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。这些不同领域的资源、环境监管部门都属于执法部门，都负有对国家自然资源和环境的保护、监管和监督职责。总而言之，人民政府及其行政主管部门对于我国资源环境保护负有主要监管职责，并且大有作为。然而，时至今日，资源环境保护问题却已成为掣肘我国经济和社会进一步发展的瓶颈，特别是近10年来，不断有影响较大的破坏资源、污染环境的案件发生，有学者将其称之为政府失灵。政府失灵导致并加重市场失灵。在资源环境领域里，政府失灵一般表现为环境政策无效和环境管理无效。其中环境管理无效指的是由于政府

4、管理与政策实施环节的缺陷，如制度陷阱、寻租行为、官僚主义等的存在，环境政策无法有效实施，达不到预期效果。两高司法解释颁布实施的一个重要目的，就是要使全国各级人民法院、人民检察院保持对环境污染犯罪行为和资源环境监管失职犯罪行为的高压态势，促进加强对资源环境的监管以及对监管职责的监督。笔者认为，破坏资源、污染环境行为之所以能够发展成为犯罪，行政监管力度不大是重要原因之一。而即使罪犯最终得到惩治，但如果污染已经造成，则造成的污染要想恢复极其艰难。因此，通过刑罚予以惩治污染环境犯罪不是目的，目的是为了通过刑罚的威慑作用，减少直至消灭破坏资源、污染环境的违法行为。而要减少破坏资源、污染环境的违法行

5、为直至犯罪，政府及其行政主管机关负有不可推卸的监管责任。无论从理论上讲，抑或是从制度上看，政府都应当挂帅资源环境监管，各级政府对其资源环境保护主管部门负有监督职责，这是不言而喻的。尽责就必须监管到位，必须强化资源环境的监管力度。本次两高司法解释规定要对具有阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的情形的污染环境犯罪行为人酌情从重处罚，也是要为资源环境监管主体有效执法扫清障碍，保障其执行力能够得到有效发挥。司法解释对妨碍行政主体执法行为作出有关处罚的规定，以保障行政主体依法执法顺利进行的情况，实事求是地说，以往是少见的。这也表明两高为切实改善我国资源环境现状、保护资源环境、惩罚环境污染犯罪、实

6、现行政执法与刑事司法的有序衔接所做的努力。将资源环境监管失职入罪，还只限于追究其最下级也是最直接的监管责任人。笔者认为，这对于强化政府资源环境监管体系的监管职责，是远远不够的。要加强资源环境监管，首先应当加强政府对资源环境监管履职的监督。根据我国宪法及有关组织法规定，行政机关上级对下级、法律法规授权的组织以及委托行政机关对受其委托行使委托行政职权的组织负有监督职责。最下级即最直接的资源环境监管责任人如果构成资源环境监管失职罪，则对其负有监督职责的有关监管机关主管责任人应当负有相应的连带责任，至少应当承担有关行政法律责任。目前有关立法与司法解释只是规定了资源环境监管直接责任人员渎职罪，笔者

7、认为，应当建立健全监督主体的连带责任制，这样才更有助于提升各级资源环境监管、监督机构、组织对环境监管职责的责任心、执行力，使各级负有资源环境监管、监督职责的权力主体真正认真负起监管职责，避免上级行政机关的监督流于形式。　　(二)资源环境监管的行政检察监督　　对资源环境监管履职行为，仅有政府系统内部的监督是不够的[3]，还必须建立来自政府系统外部的权力监督。鉴于我国人大及其常委会对人民政府监督的非日常性，笔者认为，我国应当恢复检察机关