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1、新时期下强化民事行政检察监督的思考建议 摘要民事行政检察监督是维护司法公正和法制统一的重要手段,对实现构建社会主义和谐社会有重要的意义。但由于我国现行法律对民事行政检察监督的规定存在一定缺陷,检察人员监督意识不够高,监督能力不强,影响了民事行政监督的实际效果。本文从民事行政检察监督工作的现状、立法上的缺陷入手,就如何加强和改进民事行政检察监督提出了若干思考和建议。 关键词民事行政检察监督公益诉讼监督效果 中图分类号:D926.3文献标识码:A:1009-0592(2010)09-019-02 一、当前民事行政检察监督面临的立法困境 (一)现
2、有法律对民事行政监督范围规定过窄 《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,但是在分则中对检察机关的监督权又做了进一步限制,仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这种事后监督方式,对于民事诉讼中和执行中的问题则无明确的规定,如先予执行、诉讼保全等程序。而法院出台的一些司法解释又排除了检察机关对调解、执行等方面的监督。 (二)对检察机关开展公益诉讼、支持起诉的法律规定不明确 近年许多地区检察院为维护社会公益,积极尝试开展公益诉讼,但仍处于摸索阶段,开展的公益诉讼类型有限,基本集中在环
3、境公益诉讼等几种类型。而在立法上,仅有《民事诉讼法》第十五条作出了一条总则性规定,且主体仅表述为机关、社会团体、企业事业单位,未明确检察机关的主体地位,亦没有其他司法解释、法规为检察机关提出公益诉讼、支持起诉提供法律依据。 (三)保障民事行政检察监督顺利进行的手段有限 首先是调卷难。进行民事行政监督必须通过审阅卷宗了解案件审理情况和诉讼的过程,作为被监督的一方,法院对检察机关调取卷宗的要求十分抗拒,造成调卷难这一局面。目前法律法规对检察机关调取卷宗没有相关明文规定,因此不少法院对此设置了种种门槛,如阅卷必须经过法院院长同意、只许检察机关查阅、复印卷宗
4、而不许调取卷宗。其次是取证难。保障和规范调查取证的相关规定缺乏。一方面,检察机关办理民事、行政申诉案件,除了通过调阅审判卷宗,有时还需要向申诉人、被申诉人和诉讼参与人进行调查取证。但是被申诉人多数情况下作为法院审判程序中的胜诉方,害怕检察机关的监督影响其在诉讼中的既得利益,对检察机关的调查采取回避、不配合甚至是敌对的态度,拒绝检察机关对其调查取证,或者提供虚假证词证据;另一方面,检察人员在调查的过程中也没有可供操作的程序性规定。由于没有法规、司法解释对检察机关进行调查取证的程序作出规范,亦没有为其调查权提供保障,导致检察人员难以向当事人进行调查掌握案件的
5、真实情况,影响案件的办理。 二、制约民事行政检察监督工作进一步开展的现实因素 (一)从检察机关自身角度出发,部分干警的监督能力和监督意识不能完全满足民事行政检察监督工作的需要 1.监督能力有待加强。从统计数据上看,以某经济发达地区为例,2009年该市中级人民法院全年共审结民事案件一审程序74642件、二审程序15858件,共计90500件;同年该市市检察机关受理的民事申诉案件中,向中院提出抗诉和建议提请抗诉的案件合计88件,就是说经监督发现有错误的案件和被监督的案件数比例只是9.7‰;经法院审结后采纳检察机关抗诉意见而改判的案件全年不
6、足10件。这些数字固然受法院案件审判质量提高、社会公众对检察机关民事行政检察职能认识不够而导致申诉案件案源不多等因素的影响,但也充分说明检察机关对部门职能宣传仍不够全面,办案水平不够高导致抗诉成功率低的现状。 2.监督意识有待提高。一是重实体监督轻程序监督。最高检在《人民检察院民事抗诉案件办案规则》中第26条第(五)项规定原审违反法律程序,但未影响案件正确判决、裁定的,人民检察院应当作出不抗诉决定。该条规定强调了案件实体处理结果的正确性,而将法院审判程序的公正性放在较轻的位置。这也是目前造成检察人员在进行民事行政检察监督时普遍重实体而轻程序的原因之一。
7、实践中,民行检察人员在审查申诉案件时,对于法院审判程序中出现的瑕疵和错误往往忽略不计,只要案件实体处理结果没有问题,一般都结案了事,或者发个《检察建议书》给法院,对法院是否整改和继续落实整改措施也没有监督。二是重大案监督轻小案监督。近年来,民事行政检察部门除积极开展公益诉讼、支持起诉等新型民事案件的监督方式外,对社会影响力较大、当事人众多、标的较大的案件投放较多的办案力量,在人力有限的情况下,对一些社会影响力较小、标的数额较小的案件,在可抗可不抗的情况下,往往作出息诉处理。民行检察人员的监督意识不强,弱化了对法院民事行政审判程序和实体处理的监督效果。
8、(二)从检察院和法院之间的关系看,重配合、轻制约的现状影响了民事行政检察监督的实
