京津冀区域环境协作立法研究

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1、京津冀区域环境协作立法研究摘要京津冀地区生态环境的可持续发展需要通过地方协作立法来实现，同时也要保证该法在效力上高于地方行政法规，一方面为了打破该地区环境治理的分割式管理，另一方面以保证该协作立法的执行力。文章全面分析京津冀区域环境立法协作的动因、必要性与可行性。从制度上协调京津冀环境治理的矛盾与冲突，以期实现该地区经济社会的可持续发展。中国2/vie　　关键词环境立法协作分割式管理监督机制　　基金项目：大学生创业创新项目，级别：省级，编号：X2016049。　　作者简介：孙瑞东、李建，华北理工大学文法学院学生；路瑶，华北理工大

2、学文法学院副教授，研究方向：法理学。　　中图分类号：D67文献标识码：ADOI：10.19387/j.ki.1009-0592.2017.03.268　　随着《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过，推动京津冀协同发展上升为国家重大发展战略。在三地社会经济一体化的同时，环境治理一体化重要性也日益凸显。围绕《京津冀协同发展纲要》，京津冀三地针对环境问题签署了一系列协议，如《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》、《京津冀环境资源审判协作框架协议》等，这些协议在推动三地综合环境治理领域能够发挥一定作用，但是地方政府间签署的合作协议效力

3、层次偏低，缺泛整体性，执行力、确定力较差，除此之外还存在效率偏低、标准不一、各自为是等问题。因此，制定一部旨在打破该地区环境与资源保护分割式管理、促进京津冀社会经济可持续发展的法律规范势在必行。　　一、制定京津冀地区环境协作的立法体系　　目前，我国理论上、逻辑上的环境法体系已经基本建立，环境立法进入以问题为导向的现实法制建设阶段。京津冀协同发展率先面对的是环境问题，比如近年来的雾霾、海河流域的水资源的污染、环渤海的海域污染的等等，尽管三地政府在环境治理上取得了一定成效，但就目前环境现状来看，三地环境治理和资源保护任重而道远。因此

4、，有必要在京津冀一体化的大背景下，结合京津冀地区环境的实际状况和特殊需求，由国务院授权津冀地方政府制定《京津冀区域环境与资源保护京一体化条例》（以下皆成《条例》）。首先，国务院授权京津冀三地省级政府建立京津冀区域环境与资源保护委员会，该委员会负责起草《条例》，以后定期召开，讨论京津冀区域内重大环境问题，并且有权制定相应的配套实施办法。其次，设该委员会常设机构常务委员会，该常设委员会由京津冀省级环保部门、省级政府、国务院相关环境与资源部门组成。常务委员会的负责人由国务院相关部委委派担任，该委员会副职由京津冀省级领导担任，常委会具有

5、对《条例》的解释权以及制定除京津冀区域环境与资源保护委员会制定之外的配套《办法》，最后，由国务院环保部和京津冀省级地方人大组成京津冀协作立法常设办公室，主要起到立法指导、行使法律监督权、以及审查权。《条例》的内容应包括立法目的、基本原则、适用范围、协调机制、信息监测与共享、一体化应急、保障措施、法律责任等。该协议由京津冀区域环境与资源保护委员会负责起草，成熟后由国务院审议通过并颁布。同时京津冀地方要对与《条例》不相符环境治理规章制度予以废除或者修正，以保证《条例》的实施。　　二、京津冀区域环境协作立法基本原则　　京津冀区域环境协

6、作立法在立法目的、适用范围、效力层级上具有特殊性，在遵守《环境法》基本法律原则前提下，还应该建立适合该区域的环境法原则。　　（一）互利共赢原则　　因为该《条例》是专门针对京津冀的区域环境治理，涉及到该地区的各方面利益。重要的是用法律来规范经济社会发展不平衡地区的环境治理时，就要努力使京津冀区域不同的利益主�w实现利益上的横平。该原则下应包括以下两方面，一是共同但有区别责任。主要是在京津冀地区内，针对不同的区域和行业实行共同但有区别的环境责任原则。比如，在治理京津冀大气污染过程中，针对河北唐山、邢台、邯郸等地区高污染钢铁化工产业的

7、整治和淘汰，京津可以在资金和技术上予以支持；再如，河北具有土地、人力、资源等方面的优势，京津两地在污水处理、水源涵养、生态环境修复上河北可以给予大力支持。二是限制与鼓励并重。京津冀地区协作环境治理时，在限制高污染、高耗能、高排放的企业或单位时，应该鼓励发展节能产业，清洁技术等，充分利用京津冀在技术、人才、土地的互补优势。比如在《条例》中设立具体鼓励条款来鼓励企业在治理污染上的技术创新，另外大力支持京津冀地区环境技术产业化，发展清洁产业，开创新的经济增长点。　　（二）功能区准入原则　　京津冀总面积将近22万平方公里，生态环境复杂，

8、相应的治理难度也十分大。因而环境治理与防治过程中，可以在京津冀区域设置功能准入原则，以环境功能为划分标准，可以将该区域划分为生态环境涵养区、人居环境维护区、工业区、食品安全维护区、后备土地资源维护区，针对各区不同的功能，在《条例》中设立不同的准入标准。例如，生态