后新公共管理时代的跨部门协同

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1、后新公共管理时代的跨部门协同后新公共管理时代的跨部门协同在新公共管理改革时代，政府改革理论以市场竞争机制和分散化管理为显著特征。随着社会管理和公共服务需求日趋复杂化，新公共管理理论的缺陷也日趋明显，出现了碎片化公共服务和碎片化治理的困境。因.L.此，在后新公共管理时代，跨部门协同（Cross-agencyCollaboration）成为政府改革理论与实践的内在需求。多种跨部门协同理论应运而生，希克斯的整体政府理论就是这种跨部门协同理论谱系中的代表性研究成果。　　佩里?希克斯（Perri6）作为当代英国著名的行

2、政学家，曾经长期在德莫斯（Demos）思想库工作，目前是英国诺丁汉?特伦特大学社会政策系的一名教授。最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论（neo-DurkhEimianinstitutionaltheory），运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。他的独著主要有：《整体政府》（1997年）、《电子治理：信息时代政府机构的评价类型》（2004年）和《公众情绪》（2007年）；他和舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部著作：

3、《全观型治理：整体政府的战略》（1999年）、《走向整体治理：新的改革议程》（2002年）、《21世纪的网络管理》（2006年）。希克斯的代表性论文有：《制度有效性：一个新涂尔干主义的理论》、《西方国家整体政府研究的比较视角：一个基本的文献评估与探索》（2004年），等等。在这些论著中，希克斯在对后新公共管理改革中产生碎片化治理及协调与整合问题进行了深入分析的基础上，提出了整体政府理论，形成了一个跨部门协同的系统化理论体系。希克斯对公共服务组织间关系的理论创新进行了开拓性的研究，在国际行政学界产生了广泛的影响

4、，被称为当代公共行政学领域结构功能主义学派的代表性人物。本文结合希克斯的主要著作对他的整体理论进行系统的评析。　　一、功能性组织模型的局限与整体政府的提出　　从起源和背景看，希克斯的整体政府（holisticgovernment）理论主要是对功能性组织模型进行反思和批判的产物。按照功能进行组织设计及横向整合是一个古老的公共组织管理问题。整体论（Holism）一直是人们解决组织结构管理问题的一个基本方法论。在过去，有过许多通过自上而下的或宏观的方法用来整合组织功能，使庞大的中央政府结构产生协同作用的努力。但是这

5、些努力常常都以失败而告终，这主要是因为它们没有真正地超越组织设计中的功能性原则。在西方许多国家中，政府的基本结构被假定为内阁主导下的政策与行政的协调。但是，众所周知，许多内阁大臣都是他们所在部门利益的代言者，他们都努力地维护着自己的部门利益。久而久之，协调被认为是赢家和输家之间的一场游戏。因此，传统的政府组织设计在本质上是一种功能性模型（functionalmodel）。功能性模型是传统行政理论的遗留物。在功能性组织模型的影响下，整个19世纪政府组织设计的基本原则保持着相当的稳定，政府组织的基本原则简而少，中

6、央政府部门设立的核心原则就是围绕功能而建立。换言之，传统行政管理的遗留物就是政府组织结构的设计以功能性模型为基础，就是围绕特定目的与活动（如监狱管理、警察服务、医疗管理、实施防御基础设施建设等）进行组织设计的。这种功能性组织模型使政府管理面临的诸多问题不能解决，导致了西方国家的公众一方面对社会福利、教育、医疗、社会秩序等公共服务需求不断扩大，另一方面其纳税抵制的倾向也日趋增长，进而引发了财政危机、治理危机和信任危机。　　到了20世纪70年代末80年代初，西方各国开始了以再造政府为内容的新公共管理改革运动，以回

7、应公众的需求。这些改革运动通过建立专业机构、引入竞争、签约外包、私有化、顾客导向等措施有效地抑制了政府规模的增长，提高了政府的行政效能，取得了积极的效果。但是由于功能性组织设计原则没有得到根本性的改变，西方各国的新公共管理改革并没有使犯罪、疾病、贫困教育、环境污染等复杂性问题得以减少。如英国政府部门尽管经过多次组织结构改革，但功能性组织设计的原则在核心执行机构中从来没有受到真正的挑战，甚至在苏格兰、威尔士的政府机关，机构间的功能仍然保持着高度的分离。这导致部门主义的牢笼（departmentalcages）左

8、右着机关工作人员的工作行为和思考方式。这次改革的主要失败就在于它使政府较少地，而不是更多地解决这些重要的邪恶问题。Perri6HolisticGovernmentLondon:Demos1997pp12-13希克斯具体分析了功能性组织模型的八大缺陷：（1）高消耗。政府运作高成本地投入，低回报的服务。政府预算主要花费在部门地窖（departmentalsilos）里，消耗与功能相联系的管理